随着美國前總統特朗普再次入主白宮，其第二任期将給國際安全和大國關系帶來諸多不确定性。然而，在這些不确定性中，推動美國内政外交政策變革的力量卻相對清晰。“孤立主義”利益群體的影響力已超越“自由主義”陣營，産業空心化、技術經濟競争力衰退和社會階層分化等困境，使美國大多數選民對民主黨奉行的“新自由主義”政策喪失了信心。拜登政府過去四年的執政被視為“新自由主義”的努力，而特朗普第二任期則标志着美國“新孤立主義”的全面回歸。此次“孤立主義”的回歸，與二戰前的孤立主義（即與歐洲和亞洲地緣政治保持戰略脫離）有所不同，是一種結合保守民族主義和民粹主義，試圖捍衛主權和新技術經濟利益的“新孤立主義”。其回歸進程将伴随對“新華盛頓共識”的角力與再平衡。因此，這種“新孤立主義”雖以“美國優先”為核心，但也融入部分“保守國際主義”元素。因此，在特朗普第二任期，美國的科技戰略與技術外交将在“新孤立主義”與“保守國際主義”這兩股力量的角力中尋求新的平衡點。
一、從“小院高牆”到“多極互惠聯盟”
從特朗普第一任期開始，美國對華貿易戰逐步升級，以 5G 和芯片技術為核心的科技遏制與打壓全面展開。2019 年 5 月，美國特朗普政府聯合 32 個國家推動形成了《布拉格提案》，标志着美國通過構築技術聯盟實施大國科技戰略競争進入新階段。随後，歐盟于 2020 年 1 月“被迫”建立了“歐盟5G 工具箱”，旨在推進對中國 ICT 技術産品的安全審查與替代進程。同年 4 月，美國國務院啟動“5G清潔路徑”計劃，全面限制中國 5G 技術産品的全球應用。同年 8 月，“5G 清潔路徑”快速擴展到整個數字技術生态，美國國務院依托盟友推動的“清潔網絡計劃”，試圖在全球數字空間系統性排除中國的數字産品與服務。
在構築技術聯盟實施排擠策略的同時，美國還啟動了“小院高牆”的封堵策略，嚴格管控半導體等戰略性新興技術與創新要素向競争對手國家的流動。拜登政府上台後，加大力度構築基于“民主”意識形态劃分的技術聯盟。2022 年，《美國國家安全戰略》提出“雙軌制”戰略，相繼擴大《關鍵和新興技術清單》，補充和修訂《出口管制條例》，擴展“外國直接産品規則”，推進《出口管制執法和增強法》立法程序等政策。為加強多邊出口管制，美國與歐盟組建美歐貿易技術委員會（TTC），深化跨大西洋夥伴關系。在 TTC 框架下，美國設立了“ICTS 安全與競争力”和“兩用物品出口管制合作”等工作組。在半導體領域，美國先後組建了芯片四方聯盟（CHIP4）和美日荷半導體聯盟，并在 G7 框架下建立了半導體供應鍊預警機制，強化對全球半導體供應鍊的控制能力。在“小院高牆”策略實施過程中，美國與其盟友間暴露出諸多利益矛盾，例如跨境數據流動的不對稱性、數字市場補貼競争以及“經濟安全”困境等結構性問題。這些矛盾迫使美國耗費大量外交資源協調盟友立場。然而，由于“小院高牆”策略代價高、執行難度大且穩定性差，美國自 2023 年開始逐步調整其戰略路徑，轉向在不同技術領域構建“多極技術聯盟”。2024 年 5 月，美國國務院發布了《美國國際網絡空間和數字戰略》，明确提出美國技術外交的五大核心領域：技術價值觀、數字規則、數字團結、技術生态和“小院高牆”。該戰略試圖通過體系化的方式争奪高技術供應鍊主導權、控制數字基礎設施、制定技術标準并塑造技術規則，鞏固美國在結構性技術權力中的主導地位。在特朗普第二任期，美國将通過《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）實施廣泛的征稅計劃，并以《特朗普貿易互惠法案》為基礎，對他國采取關稅脅迫措施。需要指出的是，關稅計劃并非特朗普新政府的戰略目标，而是其争奪其他戰略利益的重要政策工具。由于美國與盟友之間存在結構性矛盾和分歧，這種不一緻性削弱了技術外交政策的協同性，特朗普新政府将通過關稅政策和貿易協議對盟友施壓，脅迫盟友與美國“對齊”。所謂“互惠外交”，本質上是要以關稅等工具實現戰略交易，改變拜登政府時期以價值觀認同為驅動的聯盟構建方式。特朗普新政府試圖基于這種戰略交易重塑美國的聯盟體系。在“新孤立主義”和“保守國際主義”兩股力量的再平衡過程中，多極互惠聯盟的趨勢将更加明顯。
二、美歐貿易技術委員會的困境與跨大西洋關系變革
為重塑跨大西洋夥伴關系，拜登政府在 2021 年 6 月 15 日的美歐峰會上與歐盟共同發起成立了TTC，旨在以“民主價值觀”為基礎深化跨大西洋經貿與技術合作。TTC 下設十個工作組，其中九個工作組均與科技競争密切相關。然而，在推進 TTC 合作的過程中，美歐之間暴露出深層次矛盾。随着歐洲保護主義和數字主權的興起，歐盟将美國和中國視為同等的技術、經濟挑戰者，并試圖通過強化戰略自主增加政策工具。例如，歐盟制定了《通用數據保護條例》（GDPR），不僅加強了數據安全保護，還對美國公司進行罰款。此外，歐盟通過“互聯網流量公平共享”政策，對美國數字平台收費補貼歐洲互聯網服務提供商，同時，出台《數字市場法》《數字服務法》，對美國大型科技公司加以約束并罰款。以 TTC 為框架的美歐技術聯盟的核心矛盾在于，跨大西洋數據流動規則遲遲無法達成共識。安全港框架和隐私盾框架這兩大關鍵的數據傳輸機制近乎癱瘓，嚴重影響了美歐間的數字經濟合作。
美歐貿易不平衡可能進一步加劇跨大西洋關系的分歧。2023 年，歐盟對美國的貿易順差達 2087 億美元。在“美國優先”政策的驅動下，特朗普新政府預計将重新審查貿易工具，并制定新的互惠措施。例如，通過更新《貿易法》第 301 條款解決數字貿易不平衡問題，或征收“鏡像稅”抵消歐盟的數字服務稅。此外，為應對歐盟的技術保護主義及技術主權政策，特朗普新政府或将限制美國聯邦對歐盟産品的采購，并将歐盟公司排除在美國國防工業基地之外。綜合來看，美國與盟友在數據跨境流動、技術經貿市場、技術安全與發展平衡等方面存在多重利益矛盾，顯著制約了跨大西洋數字連接的深度和穩定性。同時，特朗普新政府可能減少對烏克蘭的支持，并施壓北約成員國承擔更多義務，這将進一步削弱歐盟對美國安全保障的依賴。此外，歐盟或将加速推進戰略自主，強化技術主權的維護。在俄烏沖突的持續演變、貿易摩擦和技術主權等多重因素的疊加作用下，TTC 的困境與矛盾預計将在特朗普第二任期内進一步加劇，跨大西洋夥伴關系将面臨重大挑戰和深刻變革。
三、“經濟安全”困境與“經濟北約”計劃
由于“小院高牆”策略難以徹底阻斷全球化背景下的全球技術供應鍊聯通，拜登政府時期美國加速推進“經濟安全”戰略，提出所謂的“經濟脅迫”和“去風險”論。2023 年 5 月，七國集團在 G7 峰會上發布了《G7 經濟韌性與經濟安全聲明》等文件，标志着美國在亞太地區以“經濟安全”為旗号，通過聯盟夥伴關系重塑高技術供應鍊體系。美國的戰略目标是推動盟友和夥伴在經濟與技術領域的“安全化”共識，依托技術聯盟加大對華的技術出口管制，并通過技術供應鍊、産業鍊、價值鍊的“去風險”舉措，削弱其他國家與中國的經濟技術合作紐帶，從而在“經濟”與“安全”領域對中國形成非對稱性競争格局。同時，2023 年 6 月，歐盟也發布了《歐洲經濟安全戰略文件》，明确提出建立歐洲經濟安全風險框架。歐盟認為，如果不采取經濟安全措施，其合作夥伴可能會轉向其他經濟體結盟，導緻歐盟被分化和削弱。為此，歐盟經濟安全戰略的首要任務是采取共同協調行動，保持成員國間的團結，應對外部風險和挑戰。
在美國大選結果公布後，歐洲國家随即召開了歐洲政治共同體會議，并發表了《新歐洲競争力協議》。該協議提出深化單一市場建設，并在分裂的全球貿易環境加強歐盟的“經濟安全”，提升供應鍊的安全性、韌性和多樣化。因此，美歐“經濟安全”的戰略方向将逐漸分道揚镳。特朗普新政府計劃組建一個由關鍵合作夥伴構成的技術經濟聯盟（類似“經濟北約”），采用防禦性與進攻性策略并重的措施，限制中國的技術經濟優勢。美國共和黨控制下的新一屆國會将推動相關法案，例如試圖撤銷中國的最惠國待遇。此外，美國國會可能改革美國國際貿易委員會（USITC）337 調查條款。在“新孤立主義”政策的影響下，美國的經濟安全化和貿易安全化趨勢更加明顯。同時，美國和歐盟的“經濟安全”政策将在競争、韌性和安全的“三重困境”中尋找新平衡點。未來，美歐可能通過推動新的數字經濟協議共識，以“互惠外交”的方式推進新的“經濟安全”政策，重新搭建基于“經濟安全”的印太經濟框架。
四、強化實力與威懾的“印太戰略3.0”
美國的“印太戰略”自特朗普第一任期提出以來，經曆了兩個階段的演變。2017 年 11 月，特朗普在訪問越南時首次提出美國将參與印度-太平洋地區事務作為其政府的首要任務。2019 年 11 月，特朗普政府正式發布《美國印太戰略》，明确了通過加強與該地區盟友和夥伴的合作，建立強大且基于規則的“印太地區”架構的目标。特朗普政府時期的印太戰略啟動了基礎設施交易和援助網絡（ITAN），成立了美國國際開發金融公司（DFC），支持“印太地區”的基礎設施投資與開發。同時，美國聯合盟友啟動了“藍點網絡計劃”（BDN），通過評估認證等手段幹擾“一帶一路”基礎設施建設。在數字領域，特朗普政府啟動了數字連接和網絡安全夥伴關系（DCCP），目前已覆蓋東南亞 6 國和南亞 5 國。在安全層面，美國派遣海岸警衛隊（USCG）前往“印太地區”。
在拜登政府時期，美國白宮于 2022 年 2 月 11 日發布了《美國印太地區戰略》文件，提出了開放、連接、繁榮、安全和彈性五大支柱，計劃向“印太地區”投入更多外交與安全資源，塑造針對中國的戰略環境。美國國會兩黨也形成共識，認為中國而非俄羅斯是美國面臨的最大國家安全挑戰，而決定 21 世紀國際秩序的關鍵地區是亞洲而非歐洲。因此，“印太地區”被視為美中競争的主要地區。拜登政府的“印太戰略”以聯盟（“連接”支柱）為基礎，重點推進“印太經濟框架”（IPEF）和“綜合威懾”戰略。2022 年 5 月 23 日，美國總統拜登訪問日本期間與十二國正式啟動了“印度-太平洋經濟框架”（IPEF）。IPEF 的戰略目标是通過建立基于共同價值觀和數字聯盟的印太數字經濟體系，打造長期對抗中國的非對稱技術優勢和戰略環境，同時削弱“印太地區”國家與中國的數字經濟合作紐帶。然而，由于在市場準入和跨境數據流動規則等問題上存在結構性矛盾，IPEF 第四大支柱談判最終失敗。《美國印太地區戰略》第四大目标強調要加強“印太地區”的安全，并明确提出推進“綜合威懾”。美國國防部部長奧斯汀認為，“綜合威懾”是一種将盟友和夥伴的外交、軍事、情報力量緊密結合在一起形成的新威懾能力，而聯盟體系對“綜合威懾”至關重要。拜登政府在“印太地區”提升技術互操作性增強“綜合威懾”，其中，AUKUS 與 QUAD 成為兩大支點。由于聯盟成員間存在不同的信任等級以及新興軍事技術的不對稱發展（異步性），美國在構建“綜合威懾”體系過程中面臨諸多技術互操作性障礙，導緻推進“綜合威懾”遭遇重重挑戰。特朗普在 2024 年總統競選中稱要“以實力求和平”，承諾投資先進技術推進美國軍事現代化并增強威懾力，其中尤以核威懾為重點。在特朗普的第一任期内，美國國防部提出将核威懾視為美國國防部的首要任務。時任國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩（Robert O'Brien）曾呼籲，美國需保持對中俄核武庫在技術和數量方面的優勢，并考慮恢複核試驗。在特朗普的第二任期，美國将加大對“印太地區”核威懾軍事技術能力的建設，從威脅、政策、戰略、态勢等四個方面推進美國核力量建設。
五、從“阿爾忒彌斯協定”到太空外交
2024 年 12 月 13 日，巴拿馬和奧地利與美國航空航天局（NASA）簽署了《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords），成為該協定第 49 個和第 50 個簽署國。這一協定由特朗普政府在其第一任期内于 2020 年發起，旨在為美國及其盟友在月球探測與月球礦産開發方面提前制定規則，同時推動簽署國建立可互操作的月球通用基礎設施和标準。該協定還提出準備在月球建立排他性的“安全區”。特朗普在其第一任期内原計劃于 2024 年實現美國重返月球，并在月球南極建立長期戰略存在——“阿爾忒彌斯大本營”（Artemis Base Camp），但因為技術和資金等原因，該計劃被迫推遲。
到拜登政府時期，美國注重擴大《阿爾忒彌斯協定》的簽署國數量，并聯合關鍵盟友加大對月球基礎設施建設的投入。NASA 計劃開發用于月球電力應用的裂變表面電力（FSP）系統，同時由美國桑迪亞國家實驗室為月球基地設計微電網，并啟動月球太空站的軌道測試。2022 年 11 月，美國發布了《國家地月科學與技術戰略》，整體推進探月科技的發展。2024年，美國國防高級研究設計局（DARPA）啟動“十年月球架構”項目，聯合諾格公司探索月球“鐵路網”概念。同時，美國政府問責辦公室（GAO）曾于 2023 年 11 月對“阿爾忒彌斯”任務提出風險警告，指出 SpaceX 公司“星艦”火箭和 Axiom Space 月球漫步服的研發進度是“阿爾忒彌斯”任務能否如期開展的重要風險。随着“星艦”火箭技術的不斷成熟以及埃隆·馬斯克加入特朗普新政府執政團隊，特朗普第二任期将加強兌現“擴大太空的自由、繁榮和安全”的競選承諾。美國将在近地軌道建立太空制造業，加速月球和火星的探索進程。其中，《阿爾忒彌斯協定》将成為美國及西方國家主導月球開發利用和深空探測的聯盟框架基礎。《阿爾忒彌斯協定》隻是美國太空外交和戰略的一部分，美國正全面整合盟友的太空能力，力圖在太空領域打造類似“太空北約”的機制，最大限度加強太空威懾。2018 年，特朗普宣布“美國優先”的國家太空戰略四大支柱：構建更具韌性的太空架構；加強威懾和作戰選項；優化基礎能力、結構與流程；營造有利的國内和國際環境。2020 年 12 月，美國白宮發布新版《國家太空政策》，重申美國在太空領域的領導地位。特朗普在競選中稱，将加速擴大商業太空夥伴關系。在特朗普第二任期，美國計劃加強太空工業聯盟建設，目标是在 2025 年《阿爾忒彌斯協定》簽署國會議之前建立完整的太空工業聯盟體系。在太空安全領域，特朗普新政府計劃審查太空出口管制，加速與盟友與夥伴在國家安全太空領域的融合，并擴大聯合太空作戰（CSpO）計劃的盟友範圍。同時，在馬斯克的助推下，特朗普政府将深化商業低地球軌道生态系統的國際合作，并将更多商業太空系統納入軍事太空架構。然而，特朗普新政府的太空外交政策也面臨内在困境。根據蘭德智庫報告《2017 至 2024 年美國對華經濟政策效果》（The Effectiveness of U.S. Economic Policies Regarding China Pursued from 2017 to 2024）的評估，美國及其盟國缺乏足夠的、可互操作的通信标準和基礎設施，并且，美國盟友在推進太空一體化過程中還面臨各自的政策和資源限制等問題。這些因素可能導緻特朗普第二任期的美國太空外交出現“言行差距”。
六、結 語
在特朗普第二任期，美國新政府将基于戰略交易重塑聯盟體系，推動“互惠外交”。拜登政府時期構建的技術聯盟體系将在“新孤立主義”和“保守國際主義”的角力中經曆分化與重組，多極互惠聯盟的戰略趨勢更加明顯。在這一聯盟體系重塑進程中，結構性技術權力的戰略競争更加激烈，國際秩序競争已從“基于規則”的體系轉變為“基于權力”的體系。以太空和數字為代表的多域空間，将成為大國科技競争和技術外交的主戰場，将成為大國系統性戰略競争的最前沿，圍繞技術外交的戰略競争正重新定義大國關系的基本内涵。
來源：《中國信息安全》雜志2024年第12期
唐新華：beat365國際關系研究院副研究員
