中共中央、國務院近日發布的《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（即2023年中央1号文件）在 “拓寬農民增收緻富渠道”的第六部分特别強調，要“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”“探索宅基地‘三權分置’有效實現形式。深化農村集體經營性建設用地入市試點”“賦予農民更加充分的财産權益”。目前，我國城鄉居民收入差距還高達2.5倍，而其中财産收入差距更是高達10倍以上。要全面理解和貫徹落實中共中央、國務院文件精神，拓寬農民獲取财産收益渠道，縮小城鄉居民收入差距，需要在以下幾方面推進農村宅基地制度改革。
一、賦予農村宅基地完整的用益物權，擴大農民獲取财産收益的渠道
在傳統計劃經濟體制下，農村集體宅基地的資格權是一種賦予農民的福利，為了保障農民住有所居。這與給城市居民分配福利房有同樣的目的。但是，随着經濟水平的發展，越來越多的人不僅實現了住有所居，甚至擁有了多套房，此時房屋除了居住的功能，作為一種不動産，也具有了财産屬性。根據《民法典》的一般規定，其所有權人可以在其上設置用益物權和擔保物權，而其用益物權既包括使用和處置權，也包括通過出租、入股、轉讓獲取收益的權能。目前城市居民對于福利房、保障房等因産權不完全而流通受限的房産的需求已大幅下降。同樣地，在調研中我們發現，農民對于擴大宅基地流轉範圍獲取财産收益有着強烈的訴求。
因此，建議通過進一步修改和完善相關涉地法律（包括《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》等），賦予農村宅基地與城市居民同等的用益物權，賦予其完整的收益權。對于有完整收益權财産的所有者，從經濟學上來說，必然會追求收益最大化，這就需要賦予農民有選擇宅基地退還對象的權利，退還對象可以是村集體、本村村民、他村村民，也可以是城市居民。對标城市居民宅基地的用益物權，可以看到，城市居民可以将房産出租、轉讓給任意範圍的對象，因此，取消農村宅基地流轉範圍的人為限制，才能真正填補農村宅基地缺失的收益權。
二、賦予農村宅基地完整的擔保物權，擴大抵押物流轉範圍，讓市場評估抵押物價格
實現集體土地和國有土地同地同權，要賦予農村宅基地完整的擔保物權。農村宅基地完整的擔保物權的實現，必須建立于土地要素在城鄉之間自由流動的基礎之上。目前正在全國104個縣（市、區）和3個設區市進行的第二輪農村宅基地制度試點改革，一個重要内容就是農村宅基地使用權抵押融資，而隻有拓寬農村宅基地使用權的流轉範圍，提高其作為抵押物的處置效率，金融部門才願意接受宅基地抵押，否則抵押貸款業務将會因為成本較高、風險較大而無法推行。實際上，抵押貸款原本是市場行為，農民是否願意抵押，應由農民自己評估風險；銀行是否願意接受抵押品，同樣應由銀行來評估風險，而不能要求政府來擔保。
既然宅基地“三權分置”要求落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，适度放活宅基地使用權，那就要賦予農村集體所有權人與國有土地所有權人同等的處置權，也就是有權設置用益物權、抵押物權，允許農戶的宅基地使用權在集體經濟組織之外合法出租轉讓和抵押貸款，同時也要允許城鎮居民到農村買房租房和租用宅基地建房。
關鍵性的突破就是實現土地資源在城鄉之間自由流動，城市居民對宅基地和住房有更大需求，應破除對宅基地使用權轉讓範圍的嚴格限定。要轉變“就農村談發展，就農業談振興，就農民談緻富”的傳統觀念，離開城市不可能真正實現鄉村振興。要消除對農村集體土地所有制的歧視，貫徹中共中央、國務院關于構建城鄉統一的建設用地市場的精神，通過擴大宅基地使用權流轉的範圍，暢通農房抵押物處置渠道，提高抵押物處置效率，保障租賃雙方權益。宅基地是農村集體建設用地中占比最大、價值最高的部分，允許宅基地出租轉讓抵押，使農民的土地财産收益得到實現，保護和增加農民的利益。而以保護農民利益為名限制農民宅基地流轉，則堵塞了農民獲得财産收入的渠道，實際上是對農民利益的損害。
三、應允許集體土地所有權人設置建設用地使用權
我國現行土地制度弊端之一是城鄉土地分割，同地不能同權，具體表現就是農村集體土地沒有建設用地使用權。建設用地使用權本屬于用益物權。《中華人民共和國民法典》第三分編“用益物權”第十章“一般規定”第三百二十四條中，規定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，組織、個人依法可以占有、使用和收益”。但第十二章規定“建設用地使用權”卻僅限于國有土地，如第三百四十四條規定，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”，這意味着集體土地所有權人無權在集體土地上設置建設用地使用權，集體的住宅用地也不具有“建設用地”屬性，而是僅作為“住宅用地”單列在了第十三章。至于集體所有的土地作為建設用地的，按照第三百六十一條的規定，“應當依照土地管理的法律規定辦理”，而2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定，隻有土地利用總體規劃、城鄉規劃确定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人才可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，這同樣意味着占村莊用地70%以上的住宅用地，并不具有建設用地使用權。農村集體土地所有權人無權在集體土地上設置建設用地使用權，嚴重阻礙了城鄉建設用地的平等使用和順暢流轉，使集體土地不能參與國家工業化、城市化建設，不能分享工業化、城市化利益。
在新一輪農村土地制度改革試點過程中，應尊重農民在土地制度改革方面的首創精神。改革開放以來，我國在土地制度改革方面進行了兩次制度層面的創新探索。第一次是上世紀80年代，安徽省小崗村農民在集體土地上自發設立承包經營權，在得到中央政府認可後，通過《中華人民共和國農村土地承包法》的立法，使農村家庭聯産承包經營責任制得以在全國推廣；第二次是深圳特區政府作為國有土地所有權者，在自己的土地上自發設立國有土地建設用地使用權，通過1988年《憲法》修正案，允許國有土地使用權依法出租轉讓，使國有建設用地使用權得以在全國設立。前兩次制度創新在得到中央認可、立法修訂之後，均産生積極深遠的影響。農村集體土地所有權人在自己的土地上自發設立的建設用地使用權，一旦得到政府認可，并通過法律修改得到承認，将極大地推進新型城鎮化和鄉村振興，以及城鄉融合發展。
四、取消對集體土地入市不必要的限制，擴大宅基地使用權流轉範圍
2013年11月，中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》要求，建立城鄉統一的建設用地市場。此後，中共中央、國務院發布了一系列相關文件。2022年中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，要求健全城鄉統一的土地市場，其中就包括土地大市場。這些文件為我們深化土地制度改革、構建城鄉統一的土地産權市場提供了指導性原則。
據統計，我國農村現有集體建設用地19萬平方公裡，相當于城鎮建設用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農村目前常住人口不足40%，數千萬畝宅基地處于閑置或低效利用狀态。《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）隻允許農村集體經營性建設用地，其他農村集體建設用地仍無法與城市建設用地同等入市，農用地更是如此。所謂存量經營性建設用地即原有的鄉鎮企業用地隻占14%，且大部分已經被占用，僅靠如此少量的農村集體土地入市，根本不足以搭建起城鄉統一競争有序的建設用地市場。
應取消對集體土地入市不必要的限制，放寬宅基地使用權的流轉範圍。農村集體土地使用權進入市場符合憲法精神，也符合《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》精神，城鄉融合發展必須發揮市場在城鄉土地資源配置中的決定性作用，消除阻礙土地要素在城鄉之間自由流動的制度障礙。應當允許宅基地在符合城鄉統一規劃的前提下自主進入市場，允許農村大量閑置的集體建設用地入市，給城市工商資本下鄉和城市居民到農村休閑養老提供必要的發展和生活空間。這樣才能進一步吸引城鄉資本助推鄉村振興，吸引城鎮居民到農村旅遊休閑養老居住，繁榮農村消費市場，拓寬農民獲取财産收益的渠道。同時土地流轉和人口進城，都是建立在尊重農民意願的基礎之上的。對于不願意進城的農民，不願意流轉土地的農民，應該充分尊重本人的意願；對于願意進城的農民，應通過提升土地的産權性收益，為其進城創造可能的财富積累，使其能夠進城買房居住。
此外，當前我國耕地面積距離18億畝紅線還有很大空間，當務之急是通過土地制度改革，讓土地要素在城鄉之間自由合理流動，“三塊地”改革根本不涉及耕地，涉及的主要是閑置宅基地，即使是涉及占用耕地的農地轉用，也可以通過“增減挂鈎”和“占補平衡”實現對18億畝耕地紅線的保護。
五、大膽探索、銳意創新，正确定位改革目标
首先，改革不能僅停留于落實原有政策層面，而應銳意創新，這才是改革的意義所在。一方面要有所突破，應總結可以推廣至全國範圍内的、普遍适用的經驗，試點經驗應作為下一程涉地法律修改的依據；另一方面要通過實踐檢驗探索的合理性，不合理的措施要予以撤銷。農村居民與城市居民一樣，具有追求美好生活的願望。要傾聽農民的呼聲，讓改革措施更符合農民的意願，如此才能體現改革試點的精神。其次，要充分尊重農民自由選擇的權益，改革的各項措施應體現農民的真實意願，讓農民有更多的選擇空間。現實中農村集體經濟組織的成員，是曆史上不同時期從各個地方遷徙而來的，是人口流動的結果，在目前經濟全球化背景下，國家在全方位對外開放，國有企業也在推進混合所有制改革，集體經濟組織也應該具有一定的開放性。城裡人支付的租金遠高于本村人，會使農村整體房價和地價都得到提升，村民普遍都能獲得更多收益。要尊重農民的真實意願，農民其實是樂意城裡人和工商資本下鄉的。以保護農民權益為借口限制城市居民和工商資本下鄉，實際上限制了農民财産收益的增加，反而損害了農民的權益。
改革試點工作中，城鄉土地産權同權化和資源配置市場化改革的探索，并沒有觸及“三條底線”，而改革試點方案距離中共十八屆三中全會提出的深化土地制度改革的目标還有差距。本次試點改革中，改革的目标是農村宅基地用益物權、擔保物權的實現和農村閑置宅基地的盤活。“一戶一宅”“超标超占”不是這次改革要解決的核心問題。改革還需深入推進，絕不能止步于當前。新一輪的改革，要從基本制度上進行突破，避免流于形式。
來源：中國社會科學網 3-1
蔡繼明：beat365經濟學研究所教授
