摘要：黨的十八大以來，随着中國綜合國力快速上升，中國領導人也越來越強調中國特色大國外交，在國内強調維護黨中央權威和集中統一領導，在國外強調做一個負責任、敢擔當的國家。從理論上來說，權威是大國外交的本質和核心，與普通的國家相比，大國就意味着不僅有實力，更要有權威，在外交上得到其他國家和民衆的尊重和支持。中國是一個有着大國外交基因的國家，五千年的文明古國曆史沉澱了大國心态，确立了獨具特色的大國外交權威基礎。近代以來，随着西方世界的興起，中國外交的權威基礎遭到嚴重侵蝕，缺乏必要的國力支撐。新中國成立後，中國在重塑大國外交權威基礎上走過了曲折發展的曆程。在中國與世界關系發生曆史性變化的背景下，如何成為一個有權威的大國，實現大國外交權威基礎的再造，是中國特色大國外交的内在要求。
關鍵詞：大國外交；權威；中國特色大國外交；中國共産黨
基金項目：國家社會科學基金重大項目（18ZDA320）
一、問題的提出
黨管外交是中華人民共和國外交工作的一個政治原則。作為一個在長期革命鬥争過程中産生和發展起來的政黨，中國共産黨十分強調組織紀律性，并形成了一元化的領導體制，要求工、農、商、學、兵、政等各方面，均接受黨的領導。［1］新中國成立後，中國外交面臨着複雜的國際鬥争局勢，中國外交工作上形成了由毛澤東主席和周恩來總理直接領導外交的傳統，展現出強大的外交領導力，成功跨越了一道道急流險灘，取得了一個個偉大勝利。
外事無小事是中國共産黨領導外交的一個基本準則。為了加強黨對外交工作的領導，1958年3月，中共中央成立中央外事小組，負責領導包括政治、經濟、文化、科技等各方面的外事工作。毛澤東明确強調，“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向它們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。隻有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。”［2］自此之後，外事無小事成為中國外交的金科玉律，除“文化大革命”期間一度受到沖擊外，中國外交的領導權一直實行黨中央集中統一領導，沒有發生根本性改變，基本模式是“中央決定、各方去辦”，中共中央讨論和制定重大政策，人大、政府、政協、人民團體、軍隊、地方等負責從各自業務管轄範圍負責具體落實。
改革開放以來，随着中央政府一系列權力下放的推進，黨對外交工作的集中統一領導權力在一定程度上也有分散與下放，如地方政府在城市外交、民間外交等領域開始主動發揮重要作用。但這種趨勢也表現出國際大局和國内大局的統籌協調不夠，各領域、各部門和各層次的協同配合不夠，參與國際事務和全球治理的能力不夠等，在一定程度上制約了中國大國外交的整體發展。黨的十八大以來，面對風雲變幻的國際形勢，以習近平同志為核心的黨中央統籌國際和國内兩個大局，謀大勢，講戰略，重運籌，堅持維護黨中央權威和集中統一領導，奮發有為地推進外交理論創新、戰略創新和實踐創新，經曆了許多風險考驗，打赢了不少大仗硬仗，辦成了不少大事、難事，走出了一條中國特色大國外交新路。
在推進中國特色大國外交的過程中，中國共産黨越來越強調維護中央權威問題。習近平指出，堅持外交大權在黨中央，加強黨對對外工作的集中統一領導，是中國外交的最鮮明政治特征。黨的十八大以來，黨中央在2013年11月召開首次周邊外交工作座談會，就明确提出加強對外工作中的黨的領導問題，要求進一步加強對外工作的頂層設計、戰略謀劃和統籌協調。2014年和2018年兩次召開中央外事工作會議，強調外交是國家意志的集中體現，必須堅持外交大權在黨中央，堅持以維護黨中央權威為統領加強黨對對外工作的集中統一領導，形成了黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同局面。為加強黨對外交工作的集中統一領導，2018年6月22日，習近平在中央外事工作會議上強調在中央全面深化改革總體部署下，中央外事工作領導小組改為中央外事工作委員會，明确要求“要圍繞黨和國家工作重要節點，推動對外工作不斷開創新局面。”“對外工作要以此為坐标，通盤考慮，梯次推進，既整體布局又突出重點，既多點開花又精準發力，發揮綜合積極效應。”為了加強黨中央對對外工作的集中統一領導，除了國務委員兼外交部長王毅分管外交事務外，還任命楊潔篪以中央政治局委員身份兼任中央外事工作委員會辦公室主任，黨對對外工作的領導力進一步加強。
為什麼在新時代中國對外工作中加強黨中央權威和集中統一領導，其戰略意圖為何，圍繞這一問題學界的讨論還比較薄弱。不少國際學者片面地解釋為中國政治的保守化，甚至懷疑中國對外開放的大門關上了。一些國内學者則僅僅從提高外交在戰略全局中的地位和加強對外工作的工作需要出發去解釋等。事實上，所有這些解釋要麼僅僅從中國國内政治過程去解釋，要麼僅僅從中國外交的功能性需要去解釋，都是片面的。本文提出的一個更具解釋力的分析是，加強黨中央權威和集中統一領導是大國外交的需要，中國決定走中國特色大國外交之路，就必須要求實現權威再造，不斷夯實中國特色大國外交所适應的權威基礎。
二、理論研究：大國及其權威基礎
大國（great power）是一個近現代國際政治概念，又稱強國，是指那些在國際體系中權力資源具有顯著優勢，對國際和地區事務具有重大影響力的國家。［3］在西方，大國觀念起源于拿破侖戰争後的維也納會議，英國外交大臣卡斯雷利首次在外交文書中正式使用“大國”一詞，強調維持大國之間的權力平衡，防止出現拿破侖式的霸權，在當時可以當得起大國的隻有英國、法國、俄國、普魯士和奧地利。［4］事實上，這五個國家在當時也是實力不一，并非有着客觀指标，主要還是一種主觀認可和判斷。因此，關于辨别大國的标準問題，學界曆來衆說紛纭，在不同的學者那裡，對大國有着不同的界定。比如德國史學家蘭克（Leopold von Ranke）和法國史學家杜羅賽（Jean-Baptiste Duroselle）強調從是否具備維護自身以抵禦所有其他國家能力的标準判斷一個國家是否屬于大國，［5］英國曆史學家湯因比則從能發揮世界最廣泛影響力的标準來識别一個國家是否屬于大國，［6］美國學者喬治·莫德斯基（George Modelski）則更強調大國的國際地位，特别是軍事實力确立的地位及其制度化的權利和義務。［7］對大國判斷的标準各異，也就決定了入選大國的國家不一。
進入20世紀以來，随着現實主義國際關系理論的興起，人們對大國的認識越來越近乎一種“常識”，主要從權力政治理論的角度來認識大國，比如新現實主義理論代表人物肯尼斯·華爾茲就認為，人人可以輕易判斷，主要強調是否擁有核武器、軍事規模和綜合國力等客觀因素，尤其是軍事實力的标準。冷戰後，學界衡量大國的标準由傳統的軍事轉向了經濟、文化、道義、認同等因素上，強調國家GDP總量，強調大國責任和大國影響力，認為大國要麼是聯合國安理會的常任理事國，比如美國、俄羅斯、法國、英國、中國等，要麼是對世界經濟有着重大影響力的地區大國和國家集團，比如歐洲的德國、亞洲的日本和印度、拉丁美洲的巴西、非洲的南非等。尤其是随着全球化的發展，以美國哈佛大學學者約瑟夫·奈為代表的“軟實力”受到吹捧，一些發達國家、新興工業化國家和地區在角逐“安全高地”“經濟高地”的同時，又在“人文高地”展開了新一輪競争與博弈，人文大國也成為各方判斷大國的重要因素。［8］總之，在全球化時代，判斷大國的标準越來越複雜。關于一個國家如何成長為一個大國，學界也有很多争論。主流的理論傾向于強調權力競争，認為權力角逐是通往大國之路的鑰匙。比如耶魯大學教授保羅·肯尼迪在《大國的興衰》中就強調了成為大國的四個主要因素，包括技術、軍事、财政和地緣政治等，尤其是一個國家的技術創新及其組織創新，是決定大國興衰的決定因素。［9］
綜合學界已有的讨論不難發現，學界在強調強國的時候，并非強調其規模大小，比如幅員遼闊的澳大利亞、加拿大、哈薩克斯坦等國家很少被學者稱之為大國，同樣人口衆多的印度尼西亞、尼日利亞也向來不被看作大國。事實上，大國是一個相對的概念，内含着大國和中小國家關系的識别，大國往往是指那些有中小國家追随的國家，比如近代以來的葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、法國、德國、意大利、沙俄等國之所以成為大國，是因為它們都有着為數衆多的海外殖民地和自治領地。二戰後的印度之所以被稱為大國，是因為在南亞地區的鄰近中小國家傾向于在南亞地區國家聯盟（SAARC）中追随印度，且在國際上推動了風起雲湧的不結盟運動。沙特之所以成為海灣大國，是因為沙特在能源、伊斯蘭國家中所具有的顯赫地位。因此，大國是一個關系性概念，大國本質上不是一個實力問題，而是一個領導力問題，世界舞台上的大國必然意味着具有某種強大的領導力，既包括強大的國内領導力，也包括強大的國際領導力，核心是要有權威，得到中小國家及其民衆的尊重和追随。
盡管領導力現象自古就有，但是“領導力”（leadership）一詞卻是在19世紀才出現。通常情況下，領導力這個詞與權威、指揮千軍萬馬的将軍、帝國的統帥以及國家的最高領導人等密切聯系在一起。［10］根據《漢語詞典》，領導包括兩個詞條：一是指率領并引導朝一定方向前進；二是擔任領導的人［11］。在陸谷孫先生主編的《英漢大詞典》中，對“leadership”作了如下解釋：1.領導，領導地位，領導權。2.領導才能。3.領導人員總稱，領導層。可見，領導是與地位、權力、能力以及擁有影響力的特殊角色聯系在一起的，多數學者傾向于把領導力界定為其他人對其社會角色的認可和追随，說到底就是有權威。［12］尤其是當領導進入政治領域後，有權威便成為決定領導力的最關鍵因素，意味着“政治主體運用政治權力或權威，通過對政治客體的作用和影響，實現一定的政治原則和方向的過程”。［13］不管存在于何種領域或者以何種形式出現，政治領導的權威進入政治和外交領域之後發生了兩個重要的變化：一是公共性，必須為整個社會共同體确立政治生活的原則和方向，獲得該範圍的權威；二是強制性，形成了一定程度的支配與服從關系，無論是基于法理的強制力還是基于物質的強制力，且在不同的社會文化和曆史情境下有着不同的表現形式［14］。因此，從公共性和強制性兩個維度來看，一個大國的領導力，往往既取決于該國的核心領導力，也取決于國際領導力。前者取決于一國的綜合實力及其捍衛國家核心利益的能力，而後者則從根本上取決于其他國家對該國的認可态度。誠如社會建構主義理論家亞曆山大·溫特所言，“國際無政府狀态是國家建構出來的”，［15］大國的權威也是國際社會建構出來的。隻有一國的核心利益在大國林立的國際無政府狀态得到根本保障，同時也隻有大國在國際社會上有一大批中小國家的追随者和支持者，才能算是一個有權威的大國。具體來說，測量大國的權威基礎，主要有三個指标：
一是國家尊重（Respected byNations）。大國的權威首先來自其他大國的尊重，一個不被其他大國給予足夠尊重的國家，是談不上任何大國權威的。國家尊重的主要标志是外交承認。從國際法上來說，給予一個國家承認意味着國際社會給予一個國家以“特定的資格”，“隻有被其他國家所承認，一個國家才被現有國家完全接納進它的國際法框架内的雙邊關系範圍裡去。”［16］獲得外交承認，是一個國家在國際社會獲得合法性的最直接的标志［17］，一般而言，承認是一種宣誓性和确認性的行為，承認一個國家或政府具備“有效統治原則”。但是，在外交實踐中，不少國家将外交承認作為一種政策以阻止其他國家獲得合法性。比如美國是世界上僅有的沉湎于外交排斥的國家，該政策始于早期的理想主義者伍德羅·威爾遜總統，他認為外交承認應當建立在合法政府存在的基礎上，該政府的建立是出于民意［18］。根據這一政策，威爾遜在1917年拒絕承認蘇聯，盡管這一政策在1933年取消，但是到1949年新中國成立之時，威爾遜的政策被再一次搬出來，西方大國拒不承認新中國。［19］對此，新中國采取了不急于解決外交承認的政策，毛澤東主席特别強調指出：“關于帝國主義對我國的承認問題，不但現在不急于解決，隻要帝國主義國家一天不改變敵視中國革命的态度，就一天不給帝國主義國家在中國的合法地位”。［20］事實上，當時毛澤東看重的不是承認，而是尊重和平等，認為西方大國“決不能很快就以平等的态度對待我們”，中國不在乎西方列強的承認與否，而更重視在承認的基礎上的尊重和平等關系。直到20世紀70年代，西方發達國家才不得不承認中華人民共和國，在和平共處五項原則基礎上發展相互尊重的國家關系。期間，中蘇關系之所以出現對抗，中美關系之所以發生曲折，一條核心的線索是這些國家表現出的大國沙文主義傾向和霸權主義傾向，［21］“真正的問題是不平等，中國人感到受屈辱”。［22］進入21世紀以來，習近平主席多次倡導建立新型大國關系、新型國際關系，核心都強調要做到相互尊重，隻有得到其他大國的尊重，才能确立起大國權威，無論在雙邊關系領域，還是多邊關系領域，都是如此。
二是國民擁戴（Received byPeoples）。大國的權威還來自國民的擁戴，不僅要獲得本國國民的擁戴，還要獲得他國國民的擁戴，在政治學理論上涉及合法性（又叫正統性，Legitimacy）的問題，從柏拉圖以來的西方社會思想家在論述政治權威的統治秩序時，總要或多或少提及合法性或權力的合法化問題。合法性是衡量某一政權具有被承認、被認可、被接受基礎的範疇。［23］根據馬克斯·韋伯的研究，合法性存在着傳統權威、魅力型權威和法理型權威三種形态。對于任何一個國家來說，均存在于一個社會的社會文化生活之中，其權威來自社會領域的權威基礎。正如哈貝馬斯所言：“合法性指對被認為是正确和公正的對于政治秩序的判斷存在着健康的讨論；一種合法性秩序應當被認可。合法性意味着一種值得認可的政治秩序。”［24］因此，大國的合法性需要兩個方面認識：一是該國與國際社會基本價值、信仰的一緻性程度；二是一國得到國際社會和國内民衆認同的廣度和深度。20世紀以來，民意調查和國家形象調查開始成為評價大國國際合法性的重要工具，一個國家要有權威，不僅要在國内通過恪守民主、法治、人權、問責、透明等基本價值以确立合法性的基礎，而且也需要通過戰略溝通、公共外交、社會責任、對外援助等獲得他國民衆的理解和支持，進而夯實國際合法性的基礎。所謂“軟實力”“國家形象”“品牌化國家”等概念從廣義上來說也是國家權威的重要體現。
三是國際引領（Responsible toInternational Community）。大國權威還體現在國際組織和國際制度的多邊平台上的地位及其所扮演的角色。20世紀以來，西方國際關系存在着一個制度化和組織化的趨勢，在學術界有不少學者将此種變化稱之為“走向制度化運動”，指的是向正式的國際組織方向發展［25］。正如奧蘭·揚所言：“我們同時也是生活在一個國際規制的世界之中。”［26］事實上，從1815年的維也納會議開始，就正式确立了國際會議解決國際問題的制度。從19世紀中葉以來，管理國際事務的各個方面的國際制度迅速發展，在交通、電信、郵政、司法等領域逐步建立起了一系列國際組織機構。特别是第二次世界大戰之後，以聯合國為核心的各種國際組織、國際條約、非政府組織大量産生。在1909年，全世界隻有37個政府間國際組織和176個非政府國際組織，到2019年，全世界有各類政府間組織7804個，非政府組織65 027個，［27］而且目前一直處于增長之中。進入21世紀後，在聯合國的推動下，“保護的責任”越來越成為國際社會關注的問題，越來越成為制約國家權威的重要因素。能否在國際組織和多邊制度框架内發揮引領角色，也成為衡量大國權威的重要指标。
總之，判斷一個國家是否是大國，主要依據是衡量其是否赢得了其他國家的尊重、各國民衆的擁戴以及在國際社會中多大程度上發揮引領作用。因此，大國外交的本質在于在國際社會赢得權威，其他大國要尊重，中小國家要擁護，公共事務要引領。隻有有權威的國家，才能稱得上大國。因此，積極塑造權威，是大國外交的核心要義。
三、大國外交的權威基礎：中國的理解
中國是一個有着五千年曆史的文明大國，在大國的權威基礎的理解上存在着根深蒂固的“路徑依賴”，［28］在對外交往中尤為重視天朝體面和大國威嚴。在中國，大國概念出現于春秋戰國時期，多以“兵車數量”評價各國的強弱，即所謂“萬乘、千乘、百乘”之國，将大國歸結為軍事強國。武王伐纣之後，周天子成為“天下共主”，周公制禮作樂，禮定天下，形成了敬德保民的禮法秩序，國家與國家之間的關系是以人與人之間的“禮”來界定的，以血緣倫理關系為基礎的五服制和九服制成為界定外交關系的根本依據。周代的“周公之禮”，其“治禮”，是追求和平、達到和平的一種手段。“治禮”，這是先哲實踐和平思想的第一個貢獻。禮的起源首先是敬神，是宗教的禮儀。通過“治禮”，進而營造“和平環境”，因為和平的社會秩序是創造和平社會環境的最根本的基礎。周禮是由敬神而轉化為敬人，把處理人與神之間的關系逐漸轉化為處理人與人之間的關系，設定了“遠人不服，修文德以來之”的王道外交。［29］這是中華民族祖先的一種智慧，奠定了根深蒂固的大國外交文化。在早期的諸子百家中，法家強調“法”“術”“勢”，認為大國必然是戰略和謀略大國。儒家強調“仁政”，認為“仁者無敵”“近悅遠來”，大國必須是道義大國。秦漢之後，曆代帝王外儒内法，行王霸之道，建朝貢秩序，惟有天朝大國觀念，再無外邦大國之說，中國人理解的大國是泱泱大國，本質上是文明先進的文明大國，政治上君君臣臣，經濟上厚往薄來，文化上封贈賜予，往往強調禮定天下，甯丢利益，不失體統，這一認識持續了兩千多年。
明清以降，中國遭遇西方大國擴張勢力侵略，所形成的“列強”觀念近似于“大國”概念，中國對大國的理解除了中國曆史上長期形成的文明大國外，也具有了西方意義的力量大國。近代以來，中國力量十分弱小，中國的大國權威缺少了必要的實力支撐。然而，大國威嚴的心态一直持續至今，即便是近代以來的革命主義者，也天然地有着一種中華大國的外交心态。無論對待發達國家，還是對待發展中國家，中國始終以一個大國來定位自己，毛澤東說，“中華民族理應為人類做出較大貢獻”。［30］鄧小平說，“中國怎麼講都是一極”。［22］大國心态始終是支撐大國權威的文化坐标。近代以來，無論是對社會主義國家“抗美援朝”和“抗美援越”，還是對亞非拉發展中國家和對朝鮮、越南、阿爾巴尼亞等社會主義國家的援助，均表明中國外交雖然有維護大國外交權威的心，但卻沒有大國外交的力。因此，中國領導人一直存在着洗雪百年曆史恥辱，扔掉“東亞病夫”帽子，恢複漢唐時期中華泱泱大國盛世圖景的夢想，實現中華民族的偉大複興，蔚然屹立于世界民族之林，成為曆代新中國領導人的使命。1956年，毛澤東在《紀念孫中山先生》一文中豪邁地指出，“中國應當對于人類有較大的貢獻。而這種貢獻，在過去一個長時期内，則是太少了。這使我們感到慚愧。但是要謙虛。”［30］在此種使命砥砺下，中國外交帶有強烈的大國外交色彩，把大國外交擺在十分重要的位置。實力不足從根本上制約了中國大國外交的使命和抱負，也決定了中國在較長一段時期内堅持“韬光養晦”的基本方針。近年來，随着中國實力的迅速上升，維護大國權威，開展中國特色大國外交，實現中華民族偉大複興，越來越成為中國外交的重要導向。通過分析中國領導人在國際國内不同場合論及中央權威和大國外交的闡述，可以将中國對大國權威的理解歸結為以下三點：
（一）大國權威的基礎是戰略信譽和中央權威
人無信不立，業無信不興，國無信則衰。一個國家在國際上有權威，首要的條件就是确立戰略信譽，言必信，行必果。中國古代曆來強調威服天下，重視“不戰而屈人之兵”，一個重要條件就是行王道。近代以來，面對外敵入侵和軍閥混戰的局面，如何将各方面的資源整合起來，形成堅不可摧的強大力量，是實現國家富強的首要條件。近代中國的曆史洗禮中，中國共産黨确立了加強黨中央權威和通過黨組織指導和開展各項工作的傳統，實現了國家獨立和民族解放的曆史使命。中國共産黨執政黨權威的重要體現是黨中央的權威。在黨的五大黨章中就首次規定了要進一步“鞏固黨的一緻及權威”。［31］2016年12月26日，習近平總書記主持召開中央政治局民主生活會并發表重要講話中指出，“黨的曆史、新中國發展的曆史都告訴我們：要治理好我們這個大黨、治理好我們這個大國，保證黨的團結和集中統一至關重要，維護黨中央權威至關重要。”［32］
“事在四方，要在中央。堅持黨的領導首先是堅持黨中央集中統一領導。全黨要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，把維護黨中央權威和集中統一領導作為最高政治原則和根本政治規矩來執行。”［33］隻有執政黨獲得了充分的權威，才有可能使得國家能夠從容自信、團結有力地在外交縱橫與博弈中實現自身的意圖與利益。2018年6月，習近平在中央外事工作會議上明确提出，“堅持以維護黨中央權威為統領加強黨對對外工作的集中統一領導，這是做好對外工作的根本保證。”［34］曆史經驗表明，在對外工作實踐中，必須加強對外工作的集中統一領導和統籌協調，調動各方面力量共同參與和推動國家總體外交，形成黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同局面，為實現中華民族偉大複興、構建人類命運共同體提供堅強的政治保證。
（二）決定戰略信譽和中央權威的關鍵是提升領袖權威
提升領袖權威是中國共産黨政黨建設與中國革命和建設中總結的重要經驗。馬克思、恩格斯在闡述共産主義理論的時候就曾提及領袖權威的重要性，［35］列甯更是在革命鬥争中總結了“造就一批有經驗、有極高威望的黨的領袖”的重要性。［36］中國共産黨在領導全國人民進行新民主主義革命和社會主義革命的偉大實踐中，逐漸生成了自己在革命時期的領袖權威，以新中國的成立為标志，中國共産黨也逐漸将由革命黨向執政黨轉變，領袖權威也經曆了從屬并适應于革命權威向執政權威的轉變。鄧小平強調，“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。”［22］中國共産黨先後确立了毛澤東同志、鄧小平同志、江澤民同志和習近平同志等領袖在黨中央和全黨發揮核心作用，在新時期，堅決維護領袖權威是中國作為大國發展的重要基礎，因此，要堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。
2018年6月22~23日，習近平強調，“要增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一緻，确保令行禁止、步調統一。”［37］在對外工作中，要堅決維護黨中央權威和集中統一領導，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識“四個意識”，自覺做到“兩個維護”，即維護習近平總書記在黨中央的核心、全黨的核心地位，對于一切損害習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位與黨中央權威和集中統一領導的錯誤思想言行，都必須敢于鬥争、善于鬥争；自覺維護黨中央權威和集中統一領導，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信“四個自信”，始終保持積極進取的精神狀态，踐行“忠誠、使命、奉獻”外交人員核心價值觀，勇敢肩負起新時代賦予的光榮使命。
（三）提升領袖權威的根本保障是嚴格遵守政治紀律
黨的五大黨章在“紀律”專章第一條就鮮明地提出，“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務”。［31］維護領袖權威，不是抽象的，關鍵是嚴格遵守政治紀律和政治規矩，政治紀律是最根本最重要的紀律，維護黨中央權威，必須把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴懲治破壞政治紀律和政治規矩、破壞黨的集中統一的行為，“做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做。”［38］習近平總書記于2013年曾指出“一個政黨，不嚴明政治紀律，就會分崩離析”。［39］2017年10月24日，在黨的十九大政治報告中，習近平指出，“全黨必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅持黨中央權威和集中統一領導，堅定執行黨的政治路線，嚴格遵守政治紀律和政治規矩，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一緻。”［40］
嚴守政治紀律，是外交工作中的根本要求。在對外工作中，政策性和紀律性要求都很高，必須積極推進涉外工作法治，完善紀律規矩，塑造一個有信譽、守規矩和敢擔當的中國特色大國外交形象。周恩來曾經指出：外交隊伍是“文裝解放軍”。要求外交幹部要“站穩立場、掌握政策、熟悉業務、嚴守紀律”“外交工作授權有限”“做外交工作要多請示，不可自以為是”，要求外交人員遵守外事紀律、宣傳紀律、保密紀律、财務紀律，在對外交往中反對大國沙文主義等。［41］2017年，習近平在駐外使節工作會議上發表講話指出：“外交戰線全體同志要認真學習貫徹黨的十九大精神、新時代中國特色社會主義思想，不忘初心，牢記使命，銳意進取，開拓創新，深入推進中國特色大國外交，繼續為黨和國家事業發展貢獻力量。”具體來說，第一要永葆對黨忠誠、為國奉獻的赤子心；第二要永葆開拓奮進、擔當有為的事業心；第三要永葆主動學習、自我革新的進取心；第四要永葆黨要管黨、從嚴治黨的責任心。［42］
四、中國特色大國外交需要構建新權威
當今世界正處于百年未有之大變局，當今中國正處于兩個一百年的曆史交彙期，兩者相互激蕩，彼此交織，面臨着很多不确定因素。尤其是随着中國日益走近世界舞台的中心，必然面對前所未見的矛盾問題和考驗挑戰，不可避免地要進行許多具有新的曆史特點的偉大鬥争。面對新形勢和新挑戰，中國堅定不移地走中國特色大國外交之路，堅決不走“國強必霸”的老路，這就要求構建新權威。與片面強調“國強必霸”、依賴國力的老權威基礎不同，中國特色大國外交的新權威基礎強調順應時代要求、集合社會力量、釋放民衆智慧，真正做到順民心、聚民力，集民智，積極締造萬國擁護、萬民擁戴的大國外交權威基礎。
（一）順應時代大勢，締造新型國家權威
長期以來，大國權威主要依靠建交國數量、同盟國數量以及在國際組織中的影響力。目前，作為唯一的超級大國，除了朝鮮、伊朗、不丹等少數幾個國家沒有建交外，美國與其他國家均建立了外交關系，二戰後建立的主要國際組織均在美國的主持下設計和創建，美國在全球範圍内建立了包括60多個國家在内的同盟體系，設立374個海外軍事基地，分布在140多個國家和地區，駐軍超過30萬人，是名副其實的全球霸權。與美國相比，截止到2019年9月，中國已經與180個國家建立了外交關系，加入了包括聯合國在内的130多個政府間國際組織，建立了110對各種形式的夥伴關系，中國構建起了覆蓋全球的“朋友圈”。中國在20世紀80年代以來堅持不稱霸、不結盟和不在海外設立軍事基地的政策，海外力量布局和地區事務介入與美國大不相同。
中國在外交實踐中逐漸體會到，要想成為一個有權威的世界強國，就必須順應時代要求，堅持在和平共處五項原則基礎上，推動建設相互尊重、公平正義、合作共赢的新型國際關系。因此，中國緻力于締造一種不同于美國霸權的新型權威，這一新型權威的基礎不是依靠實力優勢，而是重視道義優勢，維護國際公平正義。自新中國成立之初，中國領導人就倡導和平共處五項原則。毛澤東說，“我們認為，國家不應該分大小。我們反對大國有特别的權利，因為這樣就把大國和小國放在不平等的地位。”“這是一個基本原則，不是空話。既然說平等，大國就不應該在經濟上剝削小國，在政治上壓迫小國，不應該把自己的意志、政策和思想強加在小國身上。既然說平等，互相就要有禮貌，大國不能像封建家庭裡的家長，把其他國家看成是它的子弟。”［43］周恩來在1953年底與印度代表團就中印兩國在中國西藏地方的關系問題進行談判的時候，進一步提出了互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不幹涉内政、平等互利、和平共處五項原則［44］，并與次年先後同印度、緬甸兩國正式倡導這五項原則為處理相互關系的基本原則。周恩來提出的和平共處五項原則得到了毛澤東主席的充分肯定，并指出應該“将和平共處五項原則推廣到所有國家關系中去”［45］，包括社會制度相同的國家和不同社會制度的國家，都應該适用五項原則。和平共處五項原則的提出，确立了中國同世界各國處理外交關系的基本原則，為中國外交帶來了很高的聲望。1984年10月31日，鄧小平同志會見緬甸總統吳山友談話時進一步強調，處理國與國之間的關系，和平共處五項原則是最好的方式。總結國際關系的實踐，最具有強大生命力的就是和平共處五項原則。［46］
七十年來的經驗表明，中國外交要履行大國責任，為人類進步作貢獻，堅持從中國人民的根本利益和世界人民的共同利益出發，根據事情本身的是非曲直确定立場和政策，秉持公道，伸張正義，在國際事務中積極發揮建設性作用，赢得了越來越多的國家支持和尊重。尤其是特别強調要尊重各國人民自主選擇發展道路的權利，維護國際公平正義，倡導國際關系民主化，反對把自己的意志強加于人，反對幹涉别國内政，反對以強淩弱。無論是在改革開放前三十年，還是在改革開放後四十年，中國的國際影響力都來自中國在外交上愛憎分明的原則立場和公平公正的處事态度。黨的十八大以來，習近平提出了正确義利觀，強調堅持義利并舉、義重于利。［47］習近平認為，“利”是基于共同利益基礎上的互利共赢，“利，就是要恪守互利共赢原則，不搞我赢你輸，要實現雙赢。”［48］尤其是處理與發展中國家關系，要有原則、講情誼、講道義，多向發展中國家提供力所能及的幫助。在正确義利觀指導下的國際關系，是一種強調相互尊重、公平正義、合作共赢的新型國際關系。“大國之間相處，要不沖突、不對抗、相互尊重、合作共赢”；“大國與小國相處，要平等相待，踐行正确義利觀，義利相兼，義重于利。”［48］顯然，中國特色大國外交赢得萬國用戶的權威基礎不是仗勢欺人和以力壓人，而是以理服人和以義和人，是一種不同于全球霸權的新型國家權威。
（二）回應民心所向，締造新型政治權威
内政是外交的延伸，對外工作必須獲得國内民衆強有力的政治支持。随着1648年威斯特伐利亞會議确立了主權平等和外交制度後，外交的國内權威基礎主要依靠政治制度來界定。最初在君主制度下，1815年的維也納會議确定了均勢、正統和補償的原則，進而承認1789年前法國及其他各封建君主是正統王朝，恢複他們的統治權力、政治制度及所屬領土，大國外交的政治權威基礎主要是由君主制度和王朝體制界定的傳統型權威。随着資産階級革命在歐洲各國的勝利，議會制度、普選制度、政黨制度、人權制度等先後建立，大國外交的政治權威基礎開始從傳統權威轉移到基于現代國家、法治和民主制度為基礎的法理型權威。迄今為止，當今世界上的主要大國在對外事務上的權威基礎更多依靠憲法、行政法和議會通過的一系列對外關系授權法、條約法所界定，并在外交事務上達成了《維也納外交關系公約》《維也納領事關系公約》以及《聯合國憲章》《世界人權宣言》等一系列國際法律文件，構成了現代外交的政治權威基礎。
作為一個國際社會的後來者，中華人民共和國在七十年與國際社會打交道的過程中發現，任何一個其他大國和任何一支戰略力量都靠不住，隻有赢得十幾億中國人民的民心最可靠，隻有堅持黨的領導，實行獨立自主，堅定不移地走中國特色社會主義道路才靠得住。因此，習近平總書記強調，外交是國家意志的集中體現，必須堅持外交大權在黨中央，加強黨對對工作的集中統一領導和統籌協調。［34］堅持以維護黨中央權威為統領加強黨對對外工作的集中統一領導。這是做好對外工作的根本保證。黨的十八大以來，中國特色大國外交取得曆史性成就，推動中國與世界關系發生曆史性變革，根本原因在于以習近平同志為核心的黨中央的堅強有力的領導。面對新時代新任務新要求，越是接近實現中華民族偉大複興的奮鬥目标，越是國際形勢中不穩定不确定不安定的一面突出，就越需要發揮黨的領導核心作用，越需要堅持外交大權在黨中央，越需要增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一緻，确保令行禁止、步調統一。中國外交不僅要為實現“兩個一百年”奮鬥目标和中華民族偉大複興的中國夢服務，也要為堅持黨的領導、鞏固黨的執政地位、維護社會主義國家政權安全服務，這是對外工作的根本出發點和落腳點。
與歐美國家強調法理型權威不同，中國對外工作中的權威基礎是依賴政黨權威的魅力型權威。對外工作涉及外交、經貿、金融、财稅、海關、口岸管理等多個領域。新中國成立後的三十年裡，由于當時的國内外環境，我國的外事管理較為嚴格，外事高度集中，出訪和邀請外國人來訪等外事事項基本由中央統一管理。1978年後，随着改革開放不斷深入，中央陸續放寬政策，對各省區市、計劃單列市、經濟特區和沿海開放城市的黨政領導和外辦、外經貿委、科委等部門授予了一定的審批權。近年來，為使有條件的國有企事業單位更好地開展經貿、科技等方面對外交流合作，中央又授予與政府部門脫鈎的中央企業和部分大中企事業單位及部分縣級市一定的外事審批權。在新時期，外交外事工作的内涵和外延都在迅速擴大，已經成為一個對外工作系統工程。目前，我國的外事管理實行“統一領導、歸口管理、分級負責、協調配合”的原則。
“統一領導”，是指外交大權在中央，外事工作授權有限，這是外事管理的根本原則，是每一位從事對外工作的同志必須牢記于心的“鐵紀”。各地區、各部門外事工作必須服從中央、國務院統一領導，服從中央對外工作總體部署，确保在授權範圍内開展外事工作，重大對外工作事項必須按照程序報批。
“歸口管理”，是指需要統一安排和綜合平衡的外事事項，按業務内容和性質，分别由有外事權的各地區、各部門負責指導、監督和綜合管理，重大或規定需報中央、國務院的事項由中央和國務院有關部門歸口管理和審批。具體來說包括業務歸口管理、系統歸口管理、地方外辦綜合歸口管理。業務歸口管理是指全國需要統籌安排和綜合平衡的涉外事項，按業務内容和性質，分别由黨中央、國務院有關部門實行業務歸口管理。系統歸口管理是指各地區、各部門、各單位根據各自的職責和授權，管理本地區、本部門、本系統及其負責歸口管理單位的涉外事項。地方外辦綜合歸口管理是指各地區需要統籌協調的重要外事事項，由省、自治區、直轄市外事辦公室協助黨委和政府綜合歸口管理。
“分級負責”，是指對外交往按其重要性和業務分工由各地區、各部門負責，由有外事權的部門指導、管理、監督本地區、本部門業務範圍内的涉外事務，實行上級管下級，“誰審批，誰負責”的原則。各級外事管理部門層級不同，權限和責任不同，層級越高，權限和責任越大，一級管一級，逐級對上級負責。各級外事管理部門必須在中央授權範圍内分級履行相應外事管理權限，全面貫徹執行中央制定的對外方針政策，自覺服從服務于對外工作的總體部署，執行中央有關決策和指示。
“協調配合”，是指各地區、各部門間加強橫向協調與配合，整合各種外事資源，對外形成合力，更好實現政策目标。各單位對外交往中要堅持地方服從中央、局部服從整體、當前利益服從長遠利益，相互配合，形成合力，共同維護國家整體利益。習近平強調，對外工作是一個系統工程，政黨、政府、人大、政協、軍隊、地方、民間等要強化統籌協調，各有側重，相互配合，形成黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同局面，确保黨中央對外方針政策和戰略部署落到實處。
中國對外工作的系統是一個有機整體，其中，黨的統一領導是核心和前提，歸口管理和分級負責是基本途徑和方法，協調配合是必要保障，統籌協調黨、人大、政府、政協、軍隊、地方、人民團體等的對外交往，加強黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同格局。随着對外工作的内涵與外延不斷擴展，參與主體多元化、交往渠道多樣化，需要切實加強黨的集中統一領導，充分發揮我國的政治優勢和制度優勢，統籌調動各領域資源和力量，形成适應新時代要求的駐外機構管理體制，建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民，政治堅定、業務精湛、作風過硬、紀律嚴明的對外工作隊伍，更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，更加堅定地維護以習近平同志為核心的黨中央的權威，更加自覺地在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一緻，更加紮實地把黨中央的各項決策部署落到實處。習近平強調，對外工作體制機制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的内在要求。要根據黨中央統一部署，落實對外工作體制機制改革，加強駐外機構黨的建設，形成适應新時代要求的駐外機構管理體制。2017年2月，中央全面深化改革委員會第32次會議審議通過了《關于加強黨對地方外事工作領導體制改革的實施意見》《關于改革駐外機構領導體制、管理體制和監督機制的實施意見》《關于改革對外工作隊伍建設的實施意見》《關于改革援外工作的實施意見》，對外工作體制機制得到進一步完善。
（三）彙聚民智民力，締造新型國際公共權威
随着國際組織、跨國公司和全球公民社會等成長，一個國家的權威還取決于參與國際公共事務的影響力上。進入20世紀以來，歐美主要大國不僅在世界範圍内展開争奪勢力範圍的霸權争奪，而且也越來越重視在赢得在國際組織等平台上的制度優勢，赢得在國際輿論平台上的話語權優勢，制度權威與話語權威也越來越構成為歐美列強的外交權威。以美國為例，二戰結束以來，美國推動建立了以聯合國為核心的國際政治與安全秩序，以布雷頓森林體系為核心的國際經濟和金融秩序，還在教育、科技、社會、文化等領域建立了一系列國際和區域國際組織，掌握了主要的全球媒體平台，并在其中扮演主導角色，形成了所謂的“軟實力”和“制度霸權”。相比之下，中國在這些平台上的影響力要小得多。20世紀60年代以來，廣大發展中國家聯合推動不結盟運動、七十七國集團等平台，積極參與“南北對話”和“南南合作”，但并沒有從根本上扭轉制度劣勢和話語劣勢的地位，現有的國際制度存在着強烈的權力政治色彩和先天性的“民主赤字”“正義赤字”“執行短缺”等問題。
自新中國成立以來，中國最初并不急于加入現有國際制度和全球媒體。雖然在1971年，中國恢複了在聯合國、國際民航組織的合法席位，并于1972年恢複了在世界衛生組織的席位，但是中國更多把這些國際組織作為外交陣地，并未積極參與全球治理。随着中國與世界關系的曆史性變化，中國逐步改變了對全球公共事務的革命态度，轉而采取建設性參與的态度，幾乎加入了所有的政府間國際組織，在聯合國、世界貿易組織、國際貨币基金組織、世界銀行等國際組織中的作用越來越大，成為全球治理的一支重要力量。黨的十八大以來，在内外因素的共同作用下，中國日益明确自身是負責任、敢擔當的國家，形成了共商共建共享的全球治理觀，在繼續堅持和平發展道路的同時，越來越強調捍衛國家核心利益，提供更多國際公共産品。以習近平同志為核心的新一代中央領導集體多次強調推動全球治理改革，先後兩次舉辦關于全球治理專題的政治局集體學習，多次舉辦重大主場外交活動，在聯合國、二十國集團、金磚國家領導人峰會、亞信峰會、上海合作組織峰會、APEC峰會等多個場合闡述中國對全球治理的主張，強調以全球經濟治理為重點，集中表現在為解決全球發展問題提供的“中國方案”，為國際金融體制改革提供的“中國倡議”。尤其是正式倡議成立亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行和應急儲備安排、“一帶一路”及絲路基金、亞洲金融合作協會等，參與全球治理，提供中國方案，貢獻中國智慧，提供國際公共産品，越來越成為中國對外關系的一項重要戰略。［49］
在積極參與和引領國際公共事務治理的過程中，中國外交的權威基礎也在發生深刻變革，法理型權威越來越取代革命型權威成為中國外交新權威的基礎。積極推動建立涉外工作法務制度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平，成為中國特色大國外交的重要維度。從對現有治理框架的競争來看，中國在全球治理中提出更多“中國方案”，不僅将會逐步推進現有治理框架的内部改革，在現有治理框架之外開展“增量創新”的努力也會對現有的治理框架形成一種外部壓力，倒逼現有治理框架的漸進性改革。同時，在參與和引領國際公共事務治理的過程中，法理型權威也倒逼中國外交能力建設的提升。
習近平指出，政治路線确定之後，幹部就是決定的因素。要建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民，政治堅定、業務精湛、作風過硬、紀律嚴明的對外工作隊伍。2018年11月26日下午，習近平總書記在主持中共中央政治局第十次集體學習時強調，要嚴把标準，公正用人，拓寬視野，激勵幹部，造就忠誠幹淨擔當的高素質幹部隊伍。堅定正确的用人導向，将中央新精神新要求貫穿到選人用人各環節、全過程。嚴格執行幹部選拔任用工作條例，認真履行幹部選拔程序，嚴把幹部政治關、品行關、廉潔關，努力構建風清氣正的黨内政治生态，營造良好順暢的從政環境。加大選人用人監督力度，健全任免全程紀實和責任追究制度，不斷提高選人用人的科學化、規範化水平。堅持把整改落實與做好日常幹部選拔任用工作統一起來，與深化幹部人事制度改革、改革完善體制機制銜接起來，進一步拓寬優化外交幹部的隊伍來源，多形式鍛煉培養幹部，着力強化國情教育，培養造就符合時代要求的高素質、複合型外交人才。尤其是随着我國國際影響不斷提升和全球治理格局的深刻演變，中國倡議、中國方案、中國貢獻日益受到各國重視和歡迎。尤其是要提高我國參與全球治理的能力，着力增強規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力、統籌協調能力。參與全球治理需要一大批熟悉黨和國家方針政策、了解我國國情、具有全球視野、熟練運用外語、通曉國際規則、精通國際談判的專業人才。要加強全球治理人才隊伍建設，突破人才瓶頸，做好人才儲備，為我國參與全球治理提供有力人才支撐。
五、結論
大國是國際政治中具有重大政治影響力的力量。大國外交的本質是有權威，不僅要獲得其他大國的尊重，更要獲得中小國家的追随。一般而言，大國外交的權威在理論上不僅來自其實力，也來自其能力。尤其是當大國之間的實力越來越接近的時候，能力對于大國外交的權威塑造就具有決定性意義。近年來，随着中國特色社會主義進入新時代，中國與世界的關系發生曆史性變化，中國越來越走近世界舞台的中心，不斷縮小與其他大國之間的實力差距，在客觀上要求締造中國特色大國外交的新權威基礎。
中國是一個有着數千年曆史文化傳統的文明古國，在大國外交權威上存在着深刻的路徑依賴，更看重在對外交往中的大國體面和大國尊嚴。直到近代以來，中國的大國尊嚴遭遇了西方的大國實力觀，逐步沉澱成為中國特色的新型權威觀，即包括維護中央權威、維護領袖權威和嚴格遵守政治紀律和政治規矩的黨的權威。随着中國實力和國際影響力的迅速上升，與片面強調國強必霸、依賴國力的傳統權威基礎不同，中國特色大國外交的新權威基礎強調順應時代要求、集合社會力量、釋放民衆智慧，真正做到順民心、聚民力、集民智，積極締造萬國擁護、萬民擁戴的大國外交的新型權威，這一權威不同于歐美發達國家的法理型權威，而是新型國家權威、新型政治權威和新型公共權威的複合體，是一種依賴政黨的魅力型權威與法理型權威的結合，核心是堅持維護黨中央權威和黨對對外工作的集中統一領導。在推進中國特色大國外交的進程中，黨的領導是一條主線，也是理解中國特色的關鍵。
參考文獻略
作者：趙可金，beat365社會科學院副院長，教授；李海濤，beat365社會科學院博士後
來源：《東北亞論壇》2021年第3期：3-18頁
