在20世紀70年代後期，美國和蘇聯兩個超級大國在冷戰中的巨大消耗不斷積累，使得雙方不得不重新思考國際局勢。在這期間，兩國關系開始逐步走向緩和——美蘇簽署了若幹協定，旨在促進合作、削減軍備并防止競賽升級。限制反衛星武器談判便是兩國間的軍控談判之一。1978年至1979年美蘇兩國就此進行了三輪談判，這是人類曆史上第一次，也是唯一一次關于限制反衛星武器的談判，雖然最終沒有達成協議，但是雙邊談判的醞釀和國際談判的過程都可以為今後的太空安全對話提供一些曆史借鑒。
一、談判前的博弈
20世紀60年代末至70年代初，美蘇之間出現了冷戰時期的緩和。緩和政策的中心環節是美蘇為限制核軍備競賽所做的努力。
（一）美蘇允許衛星偵察，确保核平衡中的互相透明
1972年第一輪戰略武器限制談判協定反映出，兩個超級大國都已經認識到，繼續開展軍備競賽隻會使它們都更不安全。美國不得不承認，蘇聯目前已經擁有了同等的核實力，并且在某些武器方面占有優勢。它們使“相互确保摧毀”戰略的邏輯合法化：維持對核打擊的不設防狀态是避免發生核戰争的最好方式。并且兩國接受把衛星偵察作為一種核實對方是否遵守這些協定的方法。
1963年兩國發起了一份聯合國決議，允許在和平時期使用衛星進行偵查。美蘇雙方在這時期逐漸學會了互相容忍透明度。偵察衛星的好處是可以預防突襲、評估敵人的力量、監督軍備控制協議的遵守情況、追蹤第三方危機、評估敵人的資源基礎。透明，可以降低軍備競賽的烈度；不透明，會讓對手按照最壞的情況進行準備，增加戰争風險。
因此，可以說，緩和政策需要雙方互信，核平衡需要衛星偵查來取得相互了解，來增強互信。但是反衛星武器的出現會打破這一互信平衡。
（二）雙方研試反衛系統，威脅互信和戰略平衡狀态
反衛星武器的試驗使得上文提到的互信平衡遭到了一定的威脅。如果一方使用反衛星武器，則核平衡中的透明度被打破，另一方沒有核查核動态的渠道，會引發另一邊的緊張，并有可能做好戰争準備。另一方準備戰争的行為，必然導緻首先使用反衛星武器的一方也加緊備戰，軍備競賽就會開始，大戰也會箭在弦上，一觸即發。所以反衛星武器不使用是最好的選擇。一旦一方的反衛星武器足以使得另一方的偵查衛星失效，信息不對稱就再次産生，另一方由于掌握不到對手信息而産生的恐慌便會将雙方拉回到冷戰安全困境的原點。冷戰中的艱難取得的這種平衡就會被因此打破。
可以說，反衛星武器可以起到反衛星偵查，威懾反制對手刺探己方情報，降低底牌洩露的風險的作用。因此，反衛星武器在它誕生的那段曆史時期，是跟戰略武器、跟核平衡緊密相連的。
而後1968年蘇聯反衛星武器開始研制，到20世紀70年代中期，反衛星武器計劃已被美蘇兩國列上日程。美國“437計劃”研制出第一個可操作摧毀軌道衛星的系統——為了防範蘇聯軌道轟炸武器而研制的主要裝有核彈頭的雷神導彈。1976年蘇聯第二輪反衛星試驗開始後，美國在1977年開始研制新型美國反衛星武器系統。
20世紀70年代後期，美國因财政壓力和低軌核爆對本國衛星存在殺傷，取消了其已有的約翰斯頓島涉核反衛星武器項目；無核反衛星能力并未形成。僅有的無核反衛星攔截器正在研發，程度有限，且被重視程度不夠，國防部在加快進度的情況下，計劃在80年代初進行試驗測試，最早可能在80年代中期形成有限的作戰能力。
當時美國反衛星計劃沒有得到重視，部分原因是美國沒有反衛星能力建設方面的國家政策。而這種情況的造成是基于以下幾個判斷：誤判蘇聯沒有積極地開展反衛星計劃；擔心衛星攔截計劃違反美蘇《第一階段限制戰略武器協定》（SALT I）精神；擔心本國反衛星武器計劃刺激蘇聯發展相應能力，從而使得更加依賴太空情報的美國承受更大的損失。的确，開展反衛星武器項目勞師費神，尤其在誤判蘇聯未開展此項目的情況下，美國更是沒壓力、沒必要開展此項目工作；如果開展此項目，反而可能會背負違反《第一階段限制戰略武器協定》的道義指責，而且還可能會刺激蘇聯對美國脆弱的太空資産發起攻擊，最終得不償失。
（三）蘇聯恢複反衛試驗，美國對舊有政策初步審查
但是在1976年初，蘇聯恢複了《第一階段限制戰略武器協定》簽署後暫停的共軌式攔截衛星試驗（1968年至1971年進行試驗），且試驗進行了兩次。這使得福特政府對此前的反衛星武器政策進行重新審視，并計劃以此決定是否做出政策調整。
美國國家安全委員會的一個技術顧問小組在1976年4月26日通過國家安全事務助理斯考克羅夫特向福特總統提交了一份臨時報告，評估蘇聯反衛星計劃的能力和局限性以及美國可能采取的近期對策。
報告判斷，蘇聯已經實現非核反衛星能力，能夠拒止美國衛星飛越蘇聯，但是低軌作戰能力有限，高軌能力并沒有實現。如果蘇聯願意，其可以利用這種能力在幾年之内拒止美國的衛星偵察，并且可以有選擇地拒止美海洋監視衛星或潛艇導航衛星。
報告認為，美國此前缺乏明确的、關于太空的國家安全政策，這延誤了美國太空能力的發展，并導緻了其在太空中“弱勢”的加劇。斯考特羅夫特也同意報告的看法——美國當前非常依賴數量相對較少的低軌衛星來執行偵察任務，但是，美國幾乎沒有做任何事情來保護它們免受蘇聯的攻擊；在太空安全領域缺乏明确的政策指導，的确是導緻當前狀況的原因之一。因此，他們正準備起草國家安全委員會備忘錄，來糾正政策性問題，以盡快為偵察衛星和其他關鍵太空資産提升短期生存能力，并為軍事和情報衛星規劃長期生存能力。技術顧問小組還将繼續工作并提交最終報告，他們建議美國應在軍事利用太空方面與蘇聯取得适當的平衡，他們判斷美國對太空資産依賴性很強，且太空資産非常脆弱，還分析了美國對進攻性太空作戰能力的需求，并評估航天飛機的作用及影響。
在權衡蘇美之間的太空能力後，報告初步得出結論，雖然太空安全形勢如此緊張，且美國開發反衛星攔截器在技術上也是可行的，但是，開發反衛武器不會有助于美國太空資産的安全生存，因為它們無法懾止蘇聯的進攻行為。
（四）美方感到形勢緊迫，福特抓緊出台反衛星政策
專家小組應福特的要求，對美國反衛星能力現狀和前景進行了進一步審查，并于7月24日通過斯考特羅夫特向總統提交了中期報告。小組建議，“在國家政策方面，美國不應該允許蘇聯在太空中建立專屬庇護所，美國應該具備有選擇地‘中和’蘇聯部分重要的太空軍事能力的能力。而且美國的這種能力是與其準備‘抵消’的蘇聯太空軍事能力的價值有關，而與蘇聯自身的反衛星計劃無關。”據此，小組确定了實現反衛星能力的技術選擇，包括電子攻擊和物理攻擊。
最終報告于12月16日，也就是福特即将離任時，通過國家安全事務助理提交給了總統。如中期報告所說，最終報告選擇了蘇聯的一項重要軍事能力予以“抵消”——蘇聯電子攔截和雷達海洋監視衛星為其軍隊提供了反艦導彈瞄準支持，對美國海軍水面艦艇威脅極大，美拟通過發展反衛星武器對蘇聯該軍事能力實施“降級”。通過摧毀低軌且數量很少的關鍵目标定位衛星，來使得蘇聯找到并瞄準美國遠距離艦船的能力大大退化。當然，蘇聯低軌通信衛星、偵察成像衛星對蘇聯的軍事行動也至關重要，也有可能成為美國反衛星武器的目标，随着蘇聯太空能力的進一步拓展，美國的反衛星名單也會相應增加。
報告認為，按照需要和當時的技術開發水平，美國可以在1980年年底前獲取“有限”的反衛星能力：在一周之内進行6-10次低軌攔截并在1天之内對蘇聯的新發射做出反應。前提是美國有一個明确的政府聲明，且不遭遇預算壓力，還要沒有此方面的軍備控制考慮或其他國際政策因素遲滞反衛星武器的進展。而備受關注的天基激光反衛星能力，在80年代末或90年代初之前無法實現。
當時，國防部已經在為近期可實現的“有限”反衛星能力積極努力，争取在1978至1982财年預算中編入更多資金。小組認為，一個明确的國家反衛星能力政策聲明将有助于推進反衛星能力的研究。
福特考慮到反衛星能力事項的重要性，吸納了小組報告的建議，在離任前的1977年1月18日，發表了《國家安全委員會第345号備忘錄》。備忘錄基本參照小組報告的模式，延續了對蘇聯太空資産用于直接軍事支援，并且獨享太空避難所的情況判斷。報告中，總統指示國防部“立馬”（immediate）着手獲取非核反衛星能力，“加快”（expedited）獲得反衛星攔截器能力，以達到一周之内使蘇聯6-10顆低軌關鍵衛星失效；“急切”（urgent）達成能夠讓地球同步軌道以内所有軌道的蘇聯關鍵衛星電子失效。并且為了防止刺激蘇聯對美高軌通信情報和電子情報衛星實施電子戰，美國的電子反衛星能力被定為機密，而低軌反衛星攔截器密級定為公開。在軍備控制方面，總統指示軍控和裁軍署定義和評估軍控倡議，要補充上有限反衛星能力的發展——限制發展高軌攔截器、提高反衛星武器使用的危機阈值、理清對太空系統進行幹擾的行為。
卡特在備忘錄出台的兩天後，即1月20日，就任美國總統。這份備忘錄在已經确定沒有時間指導福特政府再進行相關能力建設的情況下出台，而且語言之“急切”，可見福特政府對其面臨的安全形勢，尤其是太空安全形勢的判斷。這份備忘錄也的确起到了确保新一屆政府對太空局勢思考不斷線的作用。卡特本人基本接受了備忘錄中的觀點，并開始讓決策團隊着手協商“一緻”的太空政策。
（五）美蘇高層初步接洽，決定就反衛事項進行談判
民主黨人卡特就任美國總統後，延續了前一任共和黨政府的緩和政策，“新行政當局不質疑與蘇聯人談判的重要性，特别是在戰略軍備控制方面。”反衛星武器相關事項的談判，自然也是其試圖推動的與蘇聯談判的内容之一。
卡特上任後便與勃列日涅夫頻繁往來信件，做了一些謀求美蘇緩和的接觸。卡特在上任的一個月後，3月4日，緻勃列日涅夫的信中表示，希望在“衛星非武裝化和不發展摧毀或破壞衛星的能力”方面達成協議。時任美國國務卿的萬斯于1977年3月28日至30日到訪莫斯科，在與蘇聯外交部部長葛羅米柯會談中，除其他軍備控制問題外，還談到了太空武器問題。萬斯提出雙方應該對反衛星能力設限，以此尋求戰略穩定，并準備同蘇聯讨論這個話題，并且在“此”期間雙方應保持對反衛星武器試驗的“克制”；葛羅米柯也認為這個領域有談判的必要，并表示他将準備審查美國方面提出的這方面的任何建議，莫斯科可以對開展對話進行準備。
萬斯暫停反衛星武器試驗的提議，在暫停時間上用了模糊的指代，并沒有明确是在談判醞釀期間，還是在談判進行期間；在表述上也十分委婉，用“克制”去試探蘇聯對暫停反衛星武器試驗的意願。蘇方并沒有正面回答這個問題，但實際上，事後蘇聯确實是暫停了試驗。而且雙方都開始将反衛星作為一個相對獨立的軍備控制議題，着手進行相關談判準備。
（六）卡特内閣各方磨合，選擇禁用大部分反衛能力
制定明确的談判戰略對于卡特政府來說是一件極其困難的事情，尤其是在卡特本人對内閣成員觀點交鋒持開放态度的情況下。他必須幾乎總是在值得贊揚但互不相容的諸目标之間做決策，但他的這種能力并不強。因此，白宮、國務院、中央情報局、美國航天局、參謀長聯席會議、國防部、軍備控制和裁軍署、國家安全委員會、總統科技政策辦公室和其他一些部門，以及特别組建的專家組，在決定與蘇聯開始談判之後，進行了一年多的讨論，很多方面難以統一意見。
1、認識現狀，分析太空安全形勢和反衛星武器發展态勢
在卡特政府内閣中作用重要的特别協調委員會，在1977年4月7日的會議上拟為反衛星武器事項成立單獨的工作組，将其從削減戰略武器談判和其他軍控領域話題中獨立出來。該項目政策審查委員會由國防部部長布朗任主席，總統科學和技術特别顧問普雷斯在這方面為其提供咨詢幫助。
首先，蘇美部署在太空中的衛星系統以及反衛星能力存在差異。一方面，蘇聯和美國在軌衛星群的特征不同。美國依靠少量昂貴、多用途的長壽命衛星，而蘇聯則使用大量相對簡單的短壽命衛星，導緻單個衛星受損對體系的影響不同。此外，蘇聯衛星通常比美國的軌道低，因此其易受傷害的程度也不相同。另一方面，蘇聯和美國正處于反衛星武器發展的不同階段。蘇聯已經有了一個經過測試和足夠有效的“衛星戰鬥機”系統和各種無線電電子戰手段。美國的基于核導彈防禦的反衛星系統在1970年代中期被抛棄，一種能夠通過高速撞擊來摧毀目标的“微型巡航飛行器”計劃在1981年才能夠實現對低軌目标的打擊試驗。
其次，反衛星武器的核查工作十分複雜。雖然關于削減導彈和常規武器的條約涉及數百件數以千計的物項，但是那些微小的纰漏可能不會影響到兩國軍力的平衡，但反衛星武器談判涉及難以核實的單件物項，而且這些物項隻要有一個存在，就意味着能力的不平衡。與此同時，各方都有少量（6-15）顆具有重要戰略意義的衛星，摧毀這些衛星将對該國的國防能力構成重大打擊。這不可避免地引誘其中某國在發生沖突時規避限制并隐藏幾個攔截器。因此反衛星武器協定締約國存在規避核查的強烈動機。
再次，潛在航天應用發展計劃仍在繼續推進。最典型的是航天飛機計劃——蘇聯方面可以将航天飛機确定為反衛星的一種手段，并要求美國接受限制以換取讓步。換句話說，蘇聯在擁有反衛星能力的情況下，肯坐下來與不具備反衛星能力的美國談，很大程度上是因為他們認為美國的航天飛機具備潛在的反衛星能力，很有可能被用作反衛星武器。而美國計劃在1979年後擁有一架航天飛機，并對蘇聯享有不對稱優勢，斷然是不肯犧牲航天飛機計劃作為讓步的。美方在關于第一次談判代表團立場觀點的總統指令中明确表示“代表團應該盡量減少對航天飛機的讨論，在任何情況下都不允許将其列為反衛星系統”。另一個航天應用是太空高能激光系統。美國在該項目上技術已經領先于蘇聯，如果美國持續追求，會帶來應用上的領先。但美方認為高能激光系統需要大量部署才能産生重大的總體影響，單個部署的軍事意義可能不大。蘇聯的太空激光反衛星系統發展也非常迅速，很有可能給美國的技術優越感以重挫，兩國在這個領域依然存在競争。
總的來說，當時的太空态勢，美國軍方對衛星的依賴程度高于蘇聯，反衛星系統的發展進度低于蘇聯，對禁用反衛星武器的興趣高于蘇聯。
2、觀點交鋒，卡特内閣提出的四種選項
在決定談判後的半年時間裡，美國内部試圖磨合出一個“一緻”（coherent）的反衛星武器談判基本立場。各方關于“是否在平時和戰時都全面禁用反衛星系統”“是否有選擇性地限制反衛星武器，限制和開放的類型如何選擇”等觀點都得到了充分伸張，交鋒激烈，提交到總統處的共有四種方案。
方案一是不簽署任何協議，因為蘇聯有可能認為這隻是美國試圖阻礙蘇聯在優勢領域的進一步活動，從而不同意任何反衛星技術限制。方案二是集中讨論和平時期反衛星武器問題，即不限制反衛星武器系統的發展，但是禁止和平時期對衛星的幹擾行為。方案三是限制反衛星活動的範圍，禁止目前尚不存在的反衛星武器系統開發，相當于部分禁止。方案四是簽署全面禁令，五年内禁止發展、部署、使用反衛星武器，随後讨論是否延長期限（方案四還有一種變種，是禁止除電子戰以外的反衛星能力）。跨部門小組報告分析了所有選項的優缺點，不簽署協議或者部分限制反衛星武器可能會引起軍備競賽，而全面禁止則會導緻美國這方面發展的停滞，并維持現有的美蘇實力差距。報告最終分别通過國防部部長布朗和國家安全事務助理布熱津斯基兩次提交給卡特總統。
參謀長聯席會議支持方案一，反對與蘇聯進行談判，反對締結任何協定。理由是在缺乏有效核查手段的情況下，簽署反衛星武器禁試協議相當于讓使得目前美蘇反衛星武器實力的不平衡“合法化”，并使之“永遠”持續下去。這隻會讓美國作繭自縛，到時候面對蘇聯手無寸鐵。因此軍方希望不簽署協定，發展美國自身反衛星能力。
國防部支持方案二。他們的觀點沒有參聯會那麼激進，也認為全面的禁令隻會對美國起限制作用，而對蘇聯起不到威懾，尤其是戰時軍控協議，确實無法進行核查。因此他們提議，隻在和平時期禁止使用反衛星系統，并建議在談判期間不限制反衛試驗，或在美國擁有反衛武器之前暫停蘇聯的反衛試驗，或者簽署協議停止除電子戰和低軌無核類型以外的所有反衛試驗，留給美國追趕的空間。
國家安全委員會支持方案四。他們稱，總統表示全面禁試有利于維護國家的安全利益，他認為隻有做出這樣的姿态才能夠增加蘇聯做出讓步的可能。的确，布熱津斯基在卡特政府的國家安全委員會機制中代表白宮，能更直接地理解指示精神，認識站位也更宏觀。他們認為限制反衛星武器事項不僅涉及反衛星本身的問題，也聯系到限制戰略武器談判，甚至牽扯到美國的其他安全領域。他們設想，在總統确定一種選擇之前，應向蘇聯提議暫停試驗。的确在蘇聯并不了解美國現狀的情況下，美方需要在談判前和談判中“不能而示之能”，讓蘇聯感覺全面禁令是對雙方的限制，而非單純對蘇限制，雙方才會達成協議，達到美方追趕蘇聯的目的。
軍備控制和裁軍署在幾次會議讨論後，其意見發生了轉變。他們最初認為，平時的禁令對現狀沒有多大幫助，後來也轉而支持全面禁試。國務院、總統科技辦公室和預算辦公室也都支持方案四，主張全面禁止反衛星武器試驗，其假設是蘇聯現有的“衛星戰鬥機”相當簡單，不構成過度威脅。在美國攔截器研制出來之前，至少應該實施全面禁令。
3、總統決策，卡特選擇相對全面的反衛星武器限制協定
卡特在綜合考慮各方意見之後，選擇了方案四的變種，即尋求一項相對全面的協議，禁止除電子戰以外的所有反衛星能力。該禁令将禁止在太空進行試驗或針對太空中的物體進行試驗，禁止部署太空武器，禁止使用任何反衛星武器對衛星進行物理攻擊，并力求限制蘇聯的軌道攔截器。各單位被要求按方案四做談判準備，尋求一個可核查的協議方案。
與此同時，卡特指示，在美蘇協議出台之前，美國繼續進行自己的反衛星系統研發，但要保持适當的克制，不要涉及作戰性的或天基的試驗。而且要公開發布美國反衛星系統的發展信息，目的是讓蘇聯感受到美國的反衛星技術正在迎頭趕上，以便提高蘇聯接受美國談判建議的可能性。卡特強調，與蘇聯接觸的第一要務是盡快結束他們的反衛星試驗。
此後，美國利用美蘇兩國的常設協調委員會、美駐莫斯科大使館、蘇聯駐華盛頓大使館等多方渠道表達美方的談判意向。
美國國務院蘇聯事務首席顧問舒爾曼于1977年10月17日向蘇聯駐美大使多勃雷甯預告了一項限制反衛星武器提案即将提交給蘇聯。11月卡特與勃列日涅夫就反衛談判互緻信件:卡特4日提醒勃列日涅夫，美國有技術能力建立反衛星系統，但美國自願放棄這個會嚴重破壞穩定的領域，是想盡快與蘇聯在這方面達成協議;勃列日涅夫15日回信表示準備與美國磋商這方面問題，但是内容要包括所有具備反衛星潛在能力的系統和手段，包括航天飛機。
這種一方面尋求談判，拖住蘇聯；另一方面加速自身反衛星系統發展的政策，被此後的學者稱作“雙軌政策”。
至此，美蘇兩國都已經開始着手為反衛星武器談判做準備。美國方面，與福特政府不同，卡特政府的幕僚們有充足的時間對反衛星武器事項做細緻的政策分析。
（七）卡特政府修改立場，選擇禁試高軌而放松低軌
美方認為即将開始的與蘇聯的反衛星武器談判，會是一場複雜的談判，蘇聯人很可能會提出問題、尋求澄清、甚至提出反對意見。要使他們同意一項全面和可核查的協議，還需要進行艱苦的鬥争。面對“複雜”和“艱難”的會談，卡特内閣也是進行了慎重的考慮，對此前提出的談判立場和主要觀點進行了審視和修正。修正的政策内容集中在總統支持的“全面禁試反衛星武器”方面。因為，一方面，反衛星武器存在技術上的核查困難，即使協議禁止了，一國私下發展反衛星能力，另一國也難以核查；另一方面，美國政府的反衛星武器發展計劃與對蘇聯的談判立場存在矛盾。
1、建議上演反衛星武器“空城計”，表達美國不願暫停反衛星武器試驗的态度
此前美國的反衛星試驗仍不成熟，而蘇聯擁有反衛星能力，因此總統決定将人有我無的項目禁掉。這種僞裝給蘇聯的、看似“同歸于盡”的辦法，好似美國占了便宜，限制住了蘇聯在這個領域超前的發展。但是，這種做法無異于美國“自斷經脈”，也限制住了自身能力的發展。一段時間後，國防部、國務院、國家安全委員會等部門紛紛上書，表示反對“全面禁試”。
他們認為，美國不應該放棄自身尋求反衛星武器的權力，建議取消原來對“基于作戰或空間的試驗”的限制，并積極公開尋求一項美國反衛星武器發展計劃。在太空或是針對美國自身太空目标的試驗，應該是展示能力的必要條件。
的确，一方面，美國要尋求自身反衛星武器技術的發展和能力驗證，就避免不了要進行相關試驗。另一方面，在公開場合做出美方不願意暫停試驗的姿态，表明美國要盡快實現高性能反衛星能力的決心。這樣可以使得蘇聯誤以為美國将要馬上上馬相關試驗項目，從而為談判增加籌碼——既然蘇聯要阻止美國的反衛星武器試驗（實際上并不存在），那麼美國也可以光明正大地要求蘇聯停止其反衛星試驗。
卡特采納了内閣的建議。他在1978年3月10日發布總統指令，正式取消此前《國家安全委員會備忘錄》中關于“反衛星武器作戰或空間試驗”的限制，并授權國防部實施美國的反衛星計劃，還要求在美國未來與蘇聯在太空軍備控制領域的談判中應表明，“美國打算盡快尋求反衛星能力”，除非他們願意采取非常積極的行動來阻止美國采取這種行動。
2、研究禁試反衛星武器的例外情況，對談判中的禁試時限加以讨論
既然大的軍控背景是美蘇雙方即将進行限制反衛星武器談判，而且美國又進一步決定繼續推進自身的反衛星武器計劃，這種看似矛盾的态度就使得美方必須在談判準備時拿出禁試的例外情況來做以調和。讨論的重點是談判期間是否禁試問題和禁試哪些類型的武器并禁試多久的問題。
1978年5月，當時五角大樓裡有相當多的人希望特别協調委員會重新考慮此前“在會談期間暫停試驗”的決定是否符合美國利益。一項條約到底是對自己的限制多一點，還是對他人的限制多一點，妥協會不會換來更多的利益，是值得深思的。因為蘇聯現有4個發射平台，每個的周轉時間估計為幾個小時，其擁有約23枚SS-9導彈，能在45小時内摧毀14顆美國低軌衛星，且有約80%的可靠性。如果美國談判期間不進行試驗，則蘇聯會維持對美國的3-4年的技術優勢；如果美國開展試驗，則其優勢會縮短為1-2年。而且如果禁試，談判的重點就會轉移到美國的航天飛機或高能激光等蘇聯認為的反衛星武器相關項目上來，這是美方不願看到的。因此國防部助理部長向部長布朗提出三種方案：不要求在談判期間禁試；達成禁試協定，但要在美國測試高能激光系統之前協定到期；對電子戰和低軌非核殺傷開放禁試。在不知談判會持續多久的情況下，布朗參考國防部内部意見，最終在特别協調委員會中抛出的方案是無限期禁止高軌試驗，如果開展需要提前一年通知對方，并且開放低軌試驗。這個方案比較折中。
參謀長聯席會議對反衛星武器試驗則持相對開放的态度，他們認為不論是高軌還是低軌，提出禁試都為時過早。國務院、總統科學技術政策辦公室、軍控和裁軍署不支持開放反衛星試驗，贊成無限期暫停，但也留下了例外情況，即如果開展試驗需要提前6個月通知對方。
最終總統在6月6日做出決定，糅合了各方觀點，決定無限期禁止高軌試驗（可有一年的準備期），暫停低軌試驗6個月，不限制電子戰。如果蘇聯在談判中有意達成其中的想法，則談判代表團應向華盛頓報告以獲得進一步指示。
至此，經過9個多月的研究，美國實際上到了談判前仍然沒有特别統一的内部意見，國務院、國防部、參聯會、裁軍署、白宮科技辦公室、中情局、宇航局、國安委等部門就“敵對行為”的概念，協議的形式（是否達成須經國會批準的正是協定），禁令的性質（是否禁試、禁什麼技術、禁試多久），航天飛機如何處理等方面仍存在多種不同的方案。有學者評價，卡特政府在與蘇聯打交道方面，表現出來的是根本沒有戰略。卡特政府最後草草确定了幾條原則，代表團就與蘇聯開展了反衛星武器談判。因此，在面對蘇聯時，美方暴露了其談判準備耗時很久卻準備不夠充分的弱點——對蘇聯提出的一系列細節問題，沒有提前做功課，或者說考慮不周，影響了談判的進度。
二、談判中的較量和結果
談判之前的6月5日，美蘇的技術專家在瑞士日内瓦進行了初步對接。蘇聯專家沒有觸及美方不想提及的航天飛機的事情，而是提到了地面激光系統。蘇聯專家還認為在太空中非共軌型攻擊需要進行消耗大量推進劑的轉彎變軌，而且需要非常精确地控制機動的時間和軌道點，所以難度非常大。在美國不具備反衛星能力的情況下，蘇聯關心的技術問題，很有可能是即将到來的談判讨論的技術範圍。
（一）第一輪談判：交換意見，試探态度
1978年6月8日至16日，美蘇反衛星武器談判第一輪會議在芬蘭赫爾辛基舉行。這次談判氣氛熱烈，讨論井然有序，緊緊圍繞主題。實際上，美國方面既沒拒絕，也未接受蘇聯方面的建議；蘇聯方面既沒有拒絕，也沒有接受美國的觀點。但是雙方還是利用這次機會，穿過冷戰的鐵幕交換了意見，了解了對方在一些事項上的觀點。
美方在第一輪談判前其實并沒有準備與蘇聯敲定任何協議，談判的主要目的是與蘇聯在這個領域進行初步接觸，試探蘇聯方面的反應，而蘇聯明顯有備而來。
蘇聯的目的是達成一個全面的協議，如果達不成至少應将注意力集中在制定和實施禁止對空間物體的某些特定“敵對行動”達成獨立的正式協定，使之朝着達成一項未來全面協定的方向發展。這就導緻當美國提出“可以先就禁止具體的某項行為達成協定，再來讨論這個行為敵對與否”的建議時，蘇聯毫無異議地聽取了這個建議。可見蘇方談判代表對達成雙邊協議的急切心情。
相比于美方，蘇聯考慮到了很多細節性問題、概念性問題，代表們是真的來談判了。這的确顯得美國與蘇聯的對話或許隻是一個敷衍姿态，并沒有多大的誠意。一方面是将彈道導彈排除在反衛星武器協議的“空間物體”之外。蘇聯認為，雖然它也是發射到外層空間、并會在外層空間運行一段時間的物體，但明顯不應在限制反衛星武器協定保護範圍之内，任何一方都應可以對其進行攔截。另一方面是明确提出了對衛星進行的“比破壞要更輕微的各種暴力行為”也應屬于反衛星行為。蘇聯特别提到了改變衛星的軌道，即使這種操作可以使衛星完好無損，也應禁止。其實蘇聯在擔心美國的航天飛機具備相關功能——将在特定軌道發揮功用的衛星裝載後，放逐在其他軌道。
相比于美方，蘇聯還在談判中更多地關注限制反衛星武器的使用問題，而非該不該擁有的問題。相比于美方“沒有裝有”的“空城計”，讨論反衛星武器在什麼場合、對什麼物體可以使用，才是擁有反衛星武器的國家該有的行為。蘇聯關心的一方面是反衛星武器攻擊對象的例外問題。蘇聯主張對“非法”空間物體可以采取行動。對“非法”空間物體的界定上，蘇聯舉例提出，電視廣播衛星，如果未經一個國家允許将節目播放到另一個國家的領土上，将被視為敵對行為。蘇聯一再聲稱對非法空間物體采取行動并非蘇聯保留反衛星武器的借口，主要是針對未來可能出現的第三國。這種“此地無銀三百兩”的做法，的确表現出了蘇聯對該情形的深刻擔憂。蘇聯關心的另一方面是現有的太空資産“使能”問題。“使能”行為指的是操作空間中現有的資産進行反衛星行為，即使它們現在看起來是完全無害的。可能的行為包括，變軌碰撞、抵近、發射一些幹擾信号等等。蘇聯提出對“使能”的限制，看似是對自己的一種限制，限制自己已有的反衛星裝置不“啟用”，實則也是對自己的一種保護。一方面可以為太空中現有的裝置不被清理留了口子，另一方面也可以暗中限制航天飛機，限制美國新“使能”裝置的部署。
當然蘇聯也有準備不足的方面——面對美國提出來的暫停反衛星系統試驗的意見，蘇聯代表明顯沒有做好應對的準備，也未做任何争辯。蘇方代表在全體會議上就這個意見保持了沉默，面對追問他們，也隻是反複地重申自己的觀點，顧左右而言他就是避而不答。
兩國第一輪談判唯一達成的共識是，反衛星系統十分複雜，執行銷毀反衛星武器的情況無法進行核查。
（二）第二輪談判：堅持禁試，糾纏細節
1979年1月23日至2月16日，美蘇兩國在瑞士首都伯爾尼進行了限制反衛星武器的第二輪談判。這次談判中，美國堅持他們的禁止進行反衛星武器試驗的提議，蘇聯則就美國提出的禁試提議，提出細節問題。因為美方的禁試隻是單純的提議，并沒有更細緻的方案或依據來支撐，面對蘇聯的追問，一直也拿不出過硬的解釋，這次談判也是無果而終。
第二輪會談開始前的六個月，華盛頓政界一緻持續讨論這次反衛星武器談判的立場态度問題。美國政府内部就談判目标很快就達成了一緻，即，與蘇聯達成一項全面的限制反衛星武器協議，即使是拆除目前反衛星系統的核查再難，也應該進行限制。談判的場合還應該是非正式的，因為這樣可以讓雙方的對話變得更容易，正式拒絕另一方的提議的風險最小。内閣各方也都将焦點彙聚在禁試問題上，這是美國抓住的蘇聯的軟肋，蘇聯首輪談判沒有回應的問題，但是内閣各方在禁試的時限、軌道高度、武器類型方面莫衷一是。
禁試的時限和軌道高度方面。裁軍署希望全面禁試兩年，因為考慮到1981年美國才會試驗自己的“微型巡航飛行器”反衛星武器，蘇聯将是唯一真正受禁試限制影響的國家。國防部和參聯會希望放開低軌禁試，理由是高軌有美國的核心裝備，不應将反衛星能力引入高軌，而低軌可以成為美國反衛星能力的試驗場；而且在協定中保留反衛星能力也便于将來以此在國會中争取撥款，如果将各類反衛星能力都禁止了，國會必将限制這類項目，尤其是即将開展的“微型巡航飛行器”的資金流入，這将嚴重滞後美國反衛星武器獲取進度。國務院和國家安全委員會支持所有軌道高度禁試一年的折中立場，理由是如果蘇聯願意停止試驗，談判可以迅速進行下去，因為與蘇聯在高軌和低軌之間争論如何劃定一條有意義的界限是一個過于複雜的問題。
禁試的武器類型方面。美内閣各方意識到了蘇聯提到的“使另一方衛星偏離軌道”的“敵對行為”指的是其航天飛機所具備的功能，國防部、國安局、航天局主張隻禁止反衛星攔截器，因為全面禁令會限制航天飛機履行從軌道上提取美國衛星或近距離檢查衛星等正常職責。美方應該最大限度地利用這個隐含的談判籌碼，這也是美國在沒有反衛星武器的情況下，所能利用的唯一的交換條件。
但是，卡特最終在談判前的1月22日，選擇了不論高軌低軌均禁試一年，且隻暫停反衛星攔截器的方案，并沒有将航天飛機作為談判籌碼。
美國在第二輪談判中咬住禁試不放，談判的結果也就可想而知。美國清楚地知道禁試反衛星武器是一個隻限制蘇聯行為的方案，而且不願意拿出航天飛機的發展作為利益交換，那麼美國憑什麼期待蘇聯能夠同意這樣一個隻損害自身利益的方案呢。雖然卡特在談判進行期間的2月1日，計劃讓代表團将限制高能激光反衛星武器，增加為蘇聯拆除共軌式反衛星武器的籌碼，但是蘇聯并沒有積極的回應。
美國在第二輪談判的中的主要觀點是堅持禁試，雖然蘇聯對此沒有明确表态，但是他們在這輪談判中就很多細節問題進行了追問探讨。
蘇聯仍然堅持首輪中“同美國達成協議”的态度，因此仍比美國更深入談判中觀點的細節，即使有些美方提出的細節比較随意，并沒有經過深入的考慮，也被蘇聯揪住反複追問背後的考慮。比如，美國本來為了盡快達成協議，提出反衛星武器禁試一年的觀點。但是談判并沒有按照預想的那樣卸掉包袱，輕裝上陣，迅速推進。禁試何時起算，為什麼是一年，一年到期後是自動續約還是自動終止等問題接連被蘇方提了出來。而美方并沒有對此進行詳盡的考慮，無法給出回答。
蘇聯還在澄清某些術語方面提出了一系列問題。蘇聯方面像第一次談判一樣，依然在“敵對行為”上做文章，提出了使偏離軌道的行動也算是敵對行為，美方認為航天器變軌再正常不過，沒必要在和平時期禁止這種能力。蘇聯還要求探讨“空間物體”的定義，因為畢竟有些彈道導彈會射入太空，這時的它應該可以被攔截且不受保護。蘇聯對“攔截導彈”包含哪些物體，也向美方發問，未裝載攔截彈頭的火箭是不是也與裝載彈頭的火箭同等對待。蘇聯還抛出兩國協議是否應考慮第三國的問題。畢竟雙方自廢武功，會面臨第三國迎頭趕上并制造威脅的風險；還有盟國的衛星怎麼處理，是否适用于“雙邊”限制反衛星武器協定。美國方面明顯對談判涉及到的細節準備不足，這些問題将在華盛頓的特别協調委員會會議上供美國國内各部門讨論，繼續磨合統一的立場。
直到談判結束，美國也沒有向蘇聯明确、堅定地表達在這些細節問題上的立場。
（三）第三輪談判：急于求成，觀點重複
因為美蘇兩國首腦決定1979年6月在維也納進行會晤，讨論削減戰略武器問題。美國國務卿萬斯建議立即恢複談判，以便在首腦峰會之前及時達成協議，使得反衛星武器協議能夠在峰會期間由兩國領導人簽署。但面對蘇聯駐美大使多勃雷甯詢問兩國簽署的會是條約還是協定的時候，國務院卻表示這個需要屆時再考慮，并沒有給出答複。這次談判的開始與第二次隻相隔幾個月時間，而且雙方觀點在這段時間内也沒有根本性改變，使得這次談判顯得有些急于求成。
美國第三輪談判與第二輪談判并沒有讓步或做出立場改變。談判之前美國内閣各部門就限制反衛星武器協定是否與第三國共享問題進行了讨論：國務院、國防部、裁軍署、航天局、總統科技辦公室都支持，隻有簽署方聲稱有股份的第三方太空物體，才适用于協定；聯參會支持所有太空物體都應适用。其實美方想要達到的目的是限制反衛星武器，如果存在例外，談判工作就是“掩耳盜鈴”，為蘇聯保留反衛星能力提供了口實。但是如果沒有第三國例外，邏輯上就說不通，兩國達成協議便更難了。另外考慮到即便完全禁止了反衛星能力，也無法進行有效核查，并且開放第三國加入，也可以對蘇聯的行為造成限制，所以美方選擇了多數部門支持的觀點。還對“非法物體”是否受保護問題進行了讨論：美國應拒絕與蘇聯進行抽象的讨論，美國猜測蘇聯提的非法衛星指的是情報收集衛星，并盡量減少代表團關于這方面的讨論，而且堅持雙方對意外損害威脅沒有提醒義務。換句話說，美方建議用舉例法窮盡“敵對行為”，而避免由于對抽象概念理解不同将美國眼中的正常衛星“非法化”，從而成為可以被攻擊的目标。
1979年4月23日至6月17日，在美蘇首腦峰會前夕，第三輪反衛武器談判在維也納舉行。
第三輪談判蘇聯也沒有做出讓步。蘇聯堅持表達“暫停試驗的要求沒有任何意義”，因為協定的時限不長，到期要繼續考慮續約問題，還要排除對方“敵對行為”的例外，還要排除第三國的例外。而且蘇聯還提出了，面臨對方“敵對行為”時，一方會選擇實施被協定禁止的行為，那麼就要求迅速退出協定。而退出協定的程序一般耗時數周或數月，這與太空中幾分鐘甚至幾小時的敵對行動相比是反應非常遲緩的。這些觀點說明了，蘇聯認為，反衛星能力不論如何都有理由保留，而簽署限制協定不是十分必要。而且蘇聯仍舊将航天飛機視為有反衛星功能的系統，并且代表團聽到美國航天局不生産武器的言論的時候表示難以置信。
談判不斷深入細節，但根本觀點沖突仍在。到五月底，第三輪談判已經持續了四周，兩國的那些老問題依然懸而未決。為了保障首腦峰會，蘇聯駐奧地利大使館已經人滿為患，幾個談判骨幹被要求離開維也納，騰出下榻的旅館。在蘇方代表這種急切的催促下，美方立場至少在表面上開始有所松動，他們試圖尋找一種既能夠滿足蘇聯面子，又保留美國方案實質性内容的策略。用“1981年以前不進行反衛星試驗”的聲明來替換禁試提議。蘇聯也同意了在1981年1月1日前暫停試驗。文本細節的讨論不斷細化。
談判持續近兩個月時間，雙方在敵對行為、暫停試驗、排除第三國等老問題上略有進展，但是仍舊沒有達成一緻。談判人員越來越懷疑談判夥伴的誠意，雙方都希望獲得優勢——蘇聯希望維持其反衛星手段；美國希望保證自己的衛星安全。
蘇聯代表表示，自伯爾尼會議以來，美國的立場沒有任何變化，如果華盛頓不改變觀點，雙方将無法達成協議。美國國務院後來也表示，是蘇聯的提議破壞了可能達成的協議。時任蘇聯外交部部長的葛羅米柯認為雙方立場有很大不同，這不是在首腦峰會期間能達成協議的。雖然本次首腦峰會完成了《第二階段戰略武器限制條約》的簽署，但反衛星武器談判卻沒能夠達成協議——卡特在會上保證，美方沒有抱怨蘇聯的聯盟号或者禮炮号具備反衛星功能，美國的航天飛機也不會被設計為反衛星系統；葛羅米柯說蘇聯贊成繼續談判，但不可能在美國提出的立場基礎上達成協議。
（四）談判雖然擱置，但卻對兩國安全環境有積極影響
蘇聯方面曾在1979年9月和1980年2月兩次暗示希望談判繼續進行,但在沒有從華盛頓得到明确答複的情況下，認為美方沒有興趣進一步讨論。萬斯指責國務院代表錯過了進行反衛星武器談判、簽署《化學武器公約》協定和批準《第二階段戰略武器限制條約》的最佳時機。在蘇聯部隊部署到阿富汗後，美國也開始重新審視自己對蘇聯的緩和，甚至發起了對1980年莫斯科奧運會的抵制。冷戰期間超級大國軍控的前景也就更加令人懷疑，甚至卡特政府前期實行的緩和政策也開始被質疑。1980年底卡特敗選美國總統。1981年初裡根就任美國總統，他推行的對蘇政策比較強硬。後來反衛星武器談判事項被蘇聯提交到聯合國，雙邊會談就此被擱置，不再被提及了。
美蘇限制反衛星武器談判，是美國卡特政府和蘇聯勃列日涅夫政府之間實行的超級大國間的緩和政策的其中一項措施。決定美國立場的根本因素在于美國對太空安全形勢、太空武器化形勢的判斷及其冷戰戰略。美國技術上、能力上都落後于蘇聯，意圖限制蘇聯。但是美國想用實實在在的協定去限制對方，而用空虛的限制來限制自己，在國際談判中有這種想法和策略的确過于天真了。因此，也就不難理解為什麼兩國的談判難以達成協議了。
雖然說兩國談判協定沒有達成。但是兩國在這近三年期間一直保持着溝通聯系。蘇聯在談判期間拿出了比較高的姿态，并沒有像美國預期的那樣倚仗技術優勢、堅持開展反衛星武器試驗；美國雖然聲稱自己要發展反衛星武器，但是也并沒有進行實質性的動作——這一定程度上保持了空間安全形勢未再發生變數。可以說太空安全困境雖然存在，但由于兩國都在談判上進行着努力，保持着溝通，互相之間的恐懼感和不信任感大大減弱，安全困境得到了一定程度的化解，太空軍備競賽并沒有發生。與太空安全相牽連的核安全形勢也保持着相對穩定，使得冷戰期間兩國的國家安全形勢，并沒有因為反衛星武器問題發生過大變化。甚至可以說，限制反衛星武器談判跟其他限制戰略武器談判一道維持了當時兩國的國家安全。
李彬：beat365國際關系學系教授
來源：有李說理科技視野
