來源:鳳凰《高見》2016年9月13日 第85期
中央與地方的權力分割，是國家治理中的千古難題。中央權力過大，地方權力過小，政治學界一般稱之為強幹弱枝；中央權力過小，地方權力過大，容易導緻離心效應，甚至引發内亂。基于央地權力分割的不同，産生了單一制和聯邦制兩種不同體制，二者各有何特點？有何優劣？傳統中國的曆朝曆代，集權和分權是如何處理的？中國該從聯邦制裡吸取哪些經驗？帶着這些問題，鳳凰評論《高見》近日專訪了任劍濤。訪談分為上中下三篇，此為下篇，上篇為《任劍濤：大國更适合聯邦制》，中篇為《任劍濤：為什麼基層官員容易被污名化》。
官官矛盾才是官民矛盾的根源
鳳凰評論《高見》：從秦代以後，中國的行政治理一直面臨一個巨大矛盾，就是幹太強了，枝太弱了，中央集權特别嚴重，這個治理困境應該說一直存在，也成為官民矛盾的引子。按照秦晖老師的歸納，官民矛盾一直是中國社會主要矛盾，那麼，在行政或者政治學上，該怎麼來解決這個問題？
任劍濤：秦晖教授這個概括，要進一步分析。所謂官民矛盾是一個宏大的概括，官民矛盾裡面實際上隐藏着政治體制安排導緻的官官矛盾，也就是我們一直談的中央官員和地方官員的矛盾。
官官矛盾是官民矛盾的根源。因為官民矛盾不是地方民衆跟中央官員的矛盾，而是地方民衆跟地方官員的矛盾。為什麼中國一直存在着對青天大老爺的需求？地方民衆跟地方官員有矛盾，民衆希望解決，希望依靠上級青天、中央青天，他對上級青天、中央青天沒有失望以前，這個官民矛盾是可以解決的。
鳳凰評論《高見》：官官矛盾該如何解決？
任劍濤：解決這一問題的核心，就是中央權力和地方權力要能有一個讨價還價的空間。具體權力的劃分隻要雙方統一，哪怕地方政府權力很小，但他認為他有實際的權力，這個官官矛盾也就解決了。并不是說一定要像美國那樣，中央政府賦予地方政府無比多的具體權力。
鳳凰評論《高見》：強幹弱枝，上層對下層有時還會有些大局、政治上的要求，這會影響到基層官員具體的行事思維。
任劍濤：是的。黨管幹部首先強調政治忠誠，政治忠誠使得哪怕一個小小的縣官，即使沒多少政治事務，也得有強大的政治思維。有強大的政治思維，就會無形中把應該用于經濟和社會發展的資源來用于政治動員。
比如我們到中國的一個縣去，你看無比多的口号，宣傳畫，學習班，培訓班，耗費不少資源，實際的管理資源反而可能發生短缺。對于民衆而言，說到底就是油鹽醬醋茶，他的生活非常具體，但是政治動員非常宏觀，面向未來，面向全局，面向戰略，對立可能成了權力運作的自然狀态。這種對立，不是說天天上演群體性事件，很實際的一點在于，官和民的想法不一緻，因此官民的矛盾是無法解決的。
所以我不太同意說中國千百年的問題就是官民矛盾，我認為主要是官官矛盾，官官矛盾導緻官民想法不一緻，所以容易沖突。這要求我們在不改變單一制結構的前提下，去充分運用聯邦制的治理智慧。
鳳凰評論《高見》：你說的借鑒聯邦制的治理智慧，具體體現在哪些方面？
任劍濤：中國改革開放這麼成功,海外學者有很到位的總結，那就是使用了财政聯邦制，國稅和地稅一分，地方也有勁頭。如果中央把稅收全部拿走了，再通過财政支付轉移拿回來，地方權力就小了。近幾年“跑部前進”的現象反彈，因為地方稅收不足，縣級政府85%靠财政轉移支付，當然要跑了。以至于有地方明明不是貧困縣，也要競争貧困縣，因為貧困縣有專項财政支持。
古代中國的社會和政治結構是割裂的
鳳凰評論《高見》：觀察中國的曆史，可以發現基層社會有自己的宗族治理結構，鄉紳主導着地方治理，這種皇權不下鄉的局面是如何形成的？
任劍濤：這種體制跟中國社會結構有關。中國是拖着所謂氏族血緣的巨尾進入文明社會，因此社會邏輯跟政治邏輯曆來是脫鈎的，國家的建構始終浮在社會的中上層，政治權力曆來是懸浮結構。皇權盡管通過鄉紳影響基層社會，但皇權不下鄉，基層社會基本上按照齒序結構來治理。收稅主要通過紳權下鄉，不是通過縣官直接去征稅，我們在曆史記載上很少看到縣官去收稅的。基層社會有自己的宗族治理結構，現在有些曆史學家想糾正這個說法，但糾正不了，中國的基層社會就是不受國家權力日常動員的。
所以每當改朝換代建國的時候，除了農民起義被卷入的人，會跟現存皇權去競争國家權力，絕大多數農民根本沒有卷入國家重建，他還是早起暮睡，還是面朝黃土背朝天，還是盡人事。在這個意義上，社會和政治的結構是脫鈎的——有一個基層社會日常運作的邏輯，和一個縣以上官員考評和政治建構的邏輯。
西方的中世紀，也可以說王權不下鄉，因為征稅主要靠封建主、騎士。法國也通過國王指派省官員，省指派具體官員，具體官員又把稅收權賣給實際征稅的人。托克維爾寫的《舊制度與大革命》，稅官都不直接去征稅，他把這個程序外包，自己還賺一筆，基層負擔嚴重。路易十四批這些請願農民的時候，非常憤慨，他想國王收十分之一，怎麼變成收了十之八九呢？他搞不清楚實際上征稅的人在層層加碼。
曆來中國的權力調整，都是在皇權授權的範圍内，紳權不用授權，紳權是既成裡，是自然結構，費孝通寫的《鄉村中國》是個很好的概括。這種鄉土中國，它是實實在在、腳踏實地的。但是，官員的權力是皇權通過科舉考試授予的，包括縣官。于是，一個朝代變了，縣官以上都調整，縣官以及鄉紳都不動，隻要表示對新朝廷的忠誠，統治者照樣用，這就使得整個國家的權力轉變，跟普通民衆無關。
鳳凰評論《高見》：這也是貪污腐敗嚴重的一個因素之一。
任劍濤：三年清知縣，十萬雪花銀，為什麼？官員到這個地方來，跟民衆根本沒有鄉土情，訛詐點銀子就可以好好的養老。在熟人社會的情況下，貪污不至于非常惡劣，宗族倫理就是一種壓力。但是因為皇帝派來的是異地官員，在皇糧薪俸不足的情況下，他很可能貪污腐敗。
集權越多的皇帝，往往表現得越勤奮
鳳凰評論《高見》：曆朝曆代的政治治理，有一個趨勢非常明顯，就是中央偏向于集權，它有一個自我強化的機制，導緻權力越來越大，主動放權倒很少見。為什麼會如此？
任劍濤：中國的曆朝曆代不像歐洲封建制國家，封建主征稅完成之後，就不要再增加了。再增加稅收，封建主就會用地方軍隊，也就是騎士跟中央對抗。君主沒有那麼多權力去養軍隊，還要封建主出軍隊，沒法跟跟封建主對抗，就隻能跟封建主談清楚，地方和中央有讨價還價的空間。
地方政府作為派出的權力機構，怎麼可能讨價還價？強幹弱枝是天經地義的。皇帝通過巡查史代表中央巡查，地方官員不行就把他免了，這些地方官員沒有民意支持，而且異地任職沒有社會資本，免掉簡直輕而易舉。這個權力結構，導緻地方和中央沒有讨價還價的空間，它不是個分權的結構。
因為這種社會結構和權力結構，雙方互動的時候沒發生過積極碰撞，而是發生消極碰撞。所謂積極碰撞就是民衆有渠道去反映他的利益訴求，盡管你是上級任命官員，但是因為我有反映我的言論，因此你必須回應。但是，在這種體制裡頭，民衆對外派官員沒有反映問題的渠道，他隻有喊冤，但越往上級喊冤，落空的可能性越大，因為上級官員需要處理全局事務更多，他沒有辦法對個例有針對性地采取行政措施。
鳳凰評論《高見》：一些曆史學家認為，明代達到了皇權專制的頂峰。尤其是開國皇帝朱元璋，他為了集權，後來連宰相都不用了。據說他一天批多少文件，那種用心用力的勤勉程度在古代皇帝裡面是很少見的。他反腐敗，把自己的女婿也殺了，但是下面的官員還是照樣腐敗。皇帝把所有權力都集中了，但是這個困境好像沒有辦法擺脫，為什麼？
任劍濤：你看曆朝曆代的皇帝起居，皇帝每天無比勤奮，集權越多越顯勤奮。不要說朱元璋，就是亡國之君的崇祯，每天批示也極多，對大臣要求極嚴格，對自己的私利極不在意。其實從朱元璋到崇祯，明朝除了極少昏聩的皇帝，大都比較勤勉，但勤勉解決不了高度集權下治理效率的低下問題，因為你提升的是統治效率，而不是治理效率。治理各方沒有參與，訴求得不到落實，消極抵抗、陽奉陰違很正常。所以，道德口号和政治目标不能立得太高，太空幻。治理的邏輯是非常現實的，各得其利，皆大歡喜。
我到美國做訪問學者一年，體會最深的，就是一個機構裡頭人人都有頭銜，盡管大多數頭銜沒有實權，但是各個行動者認為自己很有權力。在香港，一個公共汽車站有一個站長，站長維持秩序，什麼權力都沒有。這就是通過授權激發他的權力欲望，他就有責任，就會積極做事。
過度集權會造成治理困境
鳳凰評論《高見》：權力過于集中，自上而下實施高強度的社會控制，實際會造成很大的治理困境。
任劍濤：所以有的人很讨厭政治學家和行政學家，因為政治、行政學家總是會告訴官員，你們自己不善于分權，把所有權力集中起來，再制造新的權力，因此你會覺得忙死了。改革開放以來成就這麼大，說白了就是把市場領域的權力分了下去，于是民營經濟就起來了，民營資本大量投資，像東南沿海一帶，民營經濟占了當地稅收的80%。國營企業現在為什麼有那麼多僵屍企業？因為是上級任命的官員在領導。
徐複觀說，中國古代是封建專制，這不對，因為隻有到朱元璋廢了宰相時才是專制，之前中國的皇權隻是決策權，相權是執行權，因而徐複觀還認為，我們的治權民主超過了西方。這一點我比較同意，我們的治權就是靠官和吏，官是考試選拔上來的，位置更高，吏位置更低，具體辦事，但是效率很高。所以，對今天中國來說，現代的分權原則還是很重要的，即使不搞三權分立，從效率上說，行政分權是絕對必須的。
鳳凰評論《高見》：但是，人都會有權力欲望，掌握權力的人，總是希望自己的權力不斷加大，越大越好。
任劍濤：權力的天性和人的天性都趨向于集權，這實屬正常。哪怕一個對自己道德要求無比高的官員，隻要到那個位置上去，也會趨向于有更大的權力。約束權力天性靠什麼？不靠他的自覺，最關鍵的是，每個民衆不要放棄自己的權利。如果公民放棄了權利，寄望于權力善心發作，這就是與虎謀皮。
