來源：每日經濟新聞

“困難挑戰越大，越要深化改革，破除體制機制障礙，激發内生發展動力。”今年的政府工作報告與往年一樣，“改革”依然是高頻關鍵詞。

報告指出，要依靠改革激發市場主體活力，推進要素市場化配置改革，并明确提及要“深化農村改革”。

土地是最重要的生産要素之一，農村土地制度改革是農村改革的核心，而宅基地制度改革又是農村“三塊地”改革中的重點、難點，備受關注。

今年1月1日，新版《土地管理法》正式實施，其中在宅基地改革方面做了不少更新。《每日經濟新聞》記者注意到，就在全國兩會召開的前幾天，自然資源部發文要求加快宅基地和集體建設用地使用權确權登記工作，以确保2020年底基本完成這項工作。

作為享受國務院政府特殊津貼的學者，全國人大代表、beat365政治經濟學研究中心主任蔡繼明長期緻力于土地制度和城市化研究。作為十二、十三屆全國人大代表和第九屆、十屆、十一屆全國政協委員，蔡繼明的提案、議案、建議大多圍繞土地制度和城鎮化展開。今年也不例外。

在接受《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者專訪時，蔡繼明繼續呼籲賦予農村宅基地用益物權和擔保物權，同時建議取消《土地管理法》中要求“一戶一宅”且面積受限的規定。

蔡繼明認為，現行制度和政策堵塞了農民獲得财産收入的渠道。因此，從長遠來看，隻有賦予農村宅基地與城市宅基地同等的權利，擴大其流轉範圍，并允許以宅基地使用權抵押貸款，才能形成農民脫貧的長效機制。

圖片來源：受訪者提供

NBD：我們注意到，近年來您一直呼籲賦予農村宅基地用益物權和擔保物權，這背後有何深意？

蔡繼明：因為城鄉土地不同權，同樣是宅基地，城市住宅用地使用權人對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，即可以連同其住宅出租、轉讓和抵押，而農村住宅用地使用權人對集體所有的土地隻享有占有和使用的權利，不能出租、轉讓和抵押，也就是說沒有收益權。

而按照《物權法》的規定：“用益物權人對他人所有的不動産或者動産，依法享有占有、使用和收益的權利。”這說明我國農村宅基地使用權中并不具有與城市宅基地同等的用益物權和擔保物權，這不僅堵塞了農民獲得财産收益的渠道，拉大了城鄉居民财産收入的差距，而且排除了農民利用宅基地使用權獲得抵押貸款的可能，影響了鄉村振興戰略的實施。

NBD：新《土地管理法》規定，農村村民一戶隻能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的标準。您認為這是否合理？為什麼？

蔡繼明：前面的問題涉及城鄉土地産權不平等，這裡的問題則涉及城鄉居民居住權利不平等。《土地管理法》對城市居民住宅沒有限制。城市居民可以一戶多宅（包括别墅）且面積不限，當然也就意味着可以擁有多處國有宅基地的使用權，這些宅基地大都還是來自對農民土地的征收。那麼，農民在本集體的建設用地上為什麼一戶隻能擁有一處宅基地？

農村居民與城市居民同樣都有追求美好生活的願望，随着農民收入水平的提高，都有改善居住條件的需要，況且農村集體建設用地總量本身就相當于城市建設用地兩倍以上，随着大量農民進城務工落戶，農村大量宅基地已處在閑置狀态，現有農村集體建設用地存量完全有能力滿足農民一戶多宅面積不限的需要。況且借助于集體宅基地有償使用制度，占地面積越大則有償使用費越高，宅基地的供給與需求總能達到平衡，集體獲得的租金在全體村民中再分配，大家都從中受益，何樂而不為？

NBD：城鎮化發展過程中，一些農村宅基地出現閑置，這樣就涉及農村宅基地如何退出和流轉的問題，對此您有哪些建議？

蔡繼明：具體方式可以因地制宜。對于東部沿海發達地區城郊的宅基地，可以采取買賣、入股、出租、抵押等方式入市，也可以參照上海、浙江等地實行宅基地換房。

集體經濟組織可以将閑置宅基地收回，農民可以在政府規劃的區域内按照協商的置換标準換取一定面積的住宅。農民重新分配的住房可以在置換的宅基地上另行選址建設，也可以利用城市國有建設用地，從而使農民住房與城市商品房具有相同性質，可以進行買賣、入股、出租、抵押。閑置宅基地交還給集體經濟組織後，可以用于工業、商業、文娛等用途，以平衡宅基地換房使用的國有建設用地指标。

中西部、東北地區由于經濟發展較不發達，人口處于淨流出狀态，宅基地價值不如東部沿海發達地區，農民建新房缺乏足夠的資金支持，可以考慮主要通過宅基地置換、宅基地換房、聯建農宅等方式入市，輔以買賣、入股、出租、抵押等方式。

宅基地置換是指農民将宅基地使用權交還給集體經濟組織，由集體組織進行利用，同時在政府規劃的集中居住區或中心村取得規定面積的宅基地用以建房。與宅基地換房不同的是，宅基地置換換取的标的物是新的宅基地使用權，而換房是獲取新的住宅。農民利用置換所得的宅基地建造房屋，應與城市商品房具有相同的權能，可以進行買賣、入股、出租、抵押。

NBD：5月18日，自然資源部發文要求加快宅基地和集體建設用地使用權确權登記工作，以确保2020年底基本完成這項工作。您認為對宅基地使用權進行确權登記對于開展宅基地改革有哪些重要意義？

蔡繼明：農村宅基地和集體建設用地使用權的确權登記頒證，是深化農村宅基地制度改革、構建城鄉統一的建設用地市場的一個必要前提，有了宅基地和建設用地的使用權證，出租、轉讓、抵押才有法律依據。但僅僅頒發了土地使用權權證是不夠的，關鍵還在于法律上賦予的權能是什麼。

一方面，很多地方明确規定，對于在集體建設用地上建設的小産權房不予确權登記；另一方面，即使完成了确權登記頒證，但宅基地使用權隻能有償退還給集體或僅限于在集體内部轉讓，集體建設用地隻有土地利用總體規劃确認為是經營性建設用地才能入市。這說明農村宅基地和其他集體建設用地，并不具有與城市國有宅基地和建設用地同等的權利，土地制度改革還任重而道遠。

NBD：今年是全面建成小康社會目标實現之年，政府工作報告明确提出，堅決打赢脫貧攻堅戰；接續推進脫貧與鄉村振興有效銜接，全力讓脫貧群衆邁向富裕。您認為農村宅基地制度改革在助力農民脫貧方面有什麼作用？

蔡繼明：從近期來看，農村居民的人均收入一半左右來自農民進城務工的收入，而月平均工資近4000元的2.9億農民工，近半年來乃至全年受疫情影響，許多人會處在失業和半失業狀态，其收入減少必定會嚴重影響那些未納入絕對貧困人口的農村居民，這無疑加大了全面打赢脫貧攻堅戰的難度。

其二是自2015年開始的脫貧攻堅所要消除的還僅僅是實現“兩不愁三保障”的絕對貧困人口，其貧困線是以2011年2300元不變價為基準，折成2020年現價為4000元，若按購買力平價計算，相當于2.98美元/人/天，尚低于世界銀行确定的3.2美元的中低收入國家标準。而2019年我國人均GDP已突破1萬美元，進入中高收入國家行列。若參照世界銀行5.5美元/人/天的中高收入國家貧困标準，則原有脫離絕對貧困的農民極有可能又會成為相對貧困人口。

我國的貧困人口之所以主要分布在農村，一個重要原因就是農業勞動生産力過低，我國的農業勞動生産率隻有第二産業勞動生産率的1/4左右。2018年占全國25.04%的農業從業人員所創造的農業增加值隻占GDP的7.2%。農業勞動生産力低下的主要原因之一是戶均8.6畝的耕地規模過于狹小。所以，隻有通過深化土地制度改革，擴大農村集體建設用地入市規模，才能有效增加城市住宅用地供給，通過降低地價而降低房價，從而降低農民工進城落戶的住房門檻，在數億農民工及其家屬完成由農村居民向城市居民轉化從而脫離相對貧困人口的同時，使剝離出來的大量農地向專業農戶集中，使之達到土地的規模經營水平，從根本上走出相對貧困。

從相對收入差距的角度看，我國農村居民收入水平相對低于城市居民的一個重要原因是農民财産收入的缺失。農民最重要的财産是宅基地。我國農村集體建設用地19萬平方公裡，是城鎮建設用地的兩倍以上，其中70%是宅基地，而由于近3億農民進城務工，農民工及其家屬已成為城鎮常住人口，大量住房和宅基地處在閑置狀态。現行制度和政策限制了農村宅基地隻能在集體經濟組織内部轉讓，禁止城鎮居民到農村買房和租地建房，這就基本上堵塞了農民獲得财産收入的渠道。所以，從長遠來看，隻有賦予農村宅基地與城市宅基地同等的權利，擴大其流轉的範圍，并允許以宅基地使用權抵押貸款，才能形成農民脫貧的一種長效機制。